招投標腐敗頻出背后

　　在復雜而充滿競爭的商業環境中，優勝劣汰本應是一條基本的法則。然而，在現實世界里，人們卻會經常看到一種怪象，即優者不勝，劣者不汰，而這一怪象近年來在招投標活動中表現尤為明顯。
　　2011年2月14日，國家審計署《10省區市部分機場建設情況審計調查結果》顯示：福州、泉州、桂林、二連浩特和滿洲里等地23個機場項目的359項合同（占抽查合同總數1817項的19.7%），存在未公開招標等違反招投標程序的問題，涉及金額19.38億元。
　　2010年2月，江西萍鄉市紀委、監察局通報查處了一起串通操縱投標的窩案串案，涉案標的金額達2億多元，涉及串通投標公司100余家，共有22名官員涉嫌違紀。一年多來，單是在萍鄉，同類案件就已被查處近20起。
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　　從這些案件的腐敗內幕來看，既有投標人之間的暗箱操作，也有投標人與中介機構的串通作案，還有招標管理機構有關人員的一手操縱，更有少數領導授意操控。有的政府采購，購得的物品是價不廉物不美，有的物品不僅是不廉，還令人咋舌地遠超出市場價格；有的招投標過程中，串標、圍標現象不時可以看到；有的公開招標尚未開始，但誰為中標者、誰是“陪綁者”已經清楚。
　　隨著我國法律制度的完善和打擊力度的持續增強，省級大城市招投標中涉及的腐敗行為趨向隱蔽，投標企業間很少再有金錢往來，更多的是以“陪標”等形式出現，輪流中標。而中小城市的腐敗依然顯露，權力標、關系標甚多，經常由領導一句話“就要他中標”來決定項目歸屬。
　　這就是說，工程招投標已經成為完全的戲劇，它程序到位，細節完整，表面上是“公平、陽光”的形象，而實際上卻是徹頭徹尾的妓女牌坊。這樣的招標，明白說就是從項目資金中分肥，招標程序變成權力尋租的一塊遮羞布。如果還存在著幾個真正的競標者，那么競標不過是爭誰能給予官員個人更高的權力租金；而事實上，競標者也是虛假的，因為官員個人應得的回扣、招標代理中介應得的回扣、評標專家的知識權力價格，都已經相對明確。
　　
　　量身定做的四大新花招
　　
　　招投標為反腐而生，但如果運用不當，可能反被腐敗利用，為違法行為披上合法的外衣。“道高一尺、魔高一丈”。在全國各地都在加強招投標的監督同時，“量身定做”的花招便應運而生，招投標中的混亂行為近年來不斷衍生出許多新“變種”。下面列舉幾例說明。
　　標準腐敗。如某大型國有煤礦修建職工宿舍進行招標，其內部已經選定了幾家以前曾經在本單位做過工程的關系較好的施工單位進行投標，于是在招標公告中其公布參加投標的條件中有一條：曾經在本煤礦有過工程業績。最后，除了已經確定的那幾家施工單位，其他施工單位均無法參加投標。
　　控制評標。如一家大型國有企業的一個辦公樓項目進行招標，在招標開始前，企業就內定了一個關系比較好的單位作為中標單位。由于擔心通過公開招標競爭的方式并不能保證其中標，作為該項目評標委員會主任委員的單位領導在介紹投標單位情況時，對其他投標單位一帶而過，而對那家內定的中標單位，明確表示了與其合作的愿望，并在評標休息期間又與其他評委單獨“交流”，結果讓預定單位如愿中標。
　　圍標。如某一投標人借用或雇用多達五六家不同名稱的有資質的公司出面當槍手參與項目的競標，以排斥其他競標者入圍，最后造成無論是哪一家競標者中標，都是該投標人中標；一旦中標，第一中標人棄標，由第二中標候選人成交而抬高中標價，而出面參與的公司又可按項目資金收取管理費。
　　串標。如參與競標的幾家不同企業共同參與投標，拿到招標書后，幾家企業共同研究，設計，討論好由誰來擔任中標人，然后互相串通，聯手壟斷價格，分割利潤。
　　由于此類違規違法事件的高發，被寄予厚望的招投標制度事實上難以起到理想中的擇優選擇的作用。如此，一個原本倡導公平競爭、擇優選擇的市場制度，招投標有時候竟成腐敗之源頭，竟成為商業賄賂的新舞臺，值得深思。
　　
　　制度背后的四大漏洞
　　
　　在有《招投標法》的規范下，為何招投標腐敗案件頻發，難道是我們的制度存在漏洞？在筆者看來，招投標腐敗背后存在四大制度漏洞。
　　權力制衡機制缺失。目前，在招投標市場中，一些行業和部門既是政策的制定者，又是資金的安排者，也是代理機構的遴選者，還是許多項目的招標人，同時又是部分投標人的領導者，招標工作的仲裁者，集決策、執行與監督權力于一體，極易在市場經濟中引發權錢交易的腐敗行為。這就導致一些領導干部能很容易地利用手中的權力插手干預招標投標活動，通過權力尋租為自己牟取私利。招投標領域的這種腐敗實際上是一種體制性缺陷引發的腐敗。
　　監管機構的設置不合理。目前對招投標領域的行政監管模式仍沿襲著計劃經濟時代的方式，按照行業屬性，由各系統的行政主管部門分頭監管。這種模式的弊端，一是政出多門，各說各話；二是工程建設中的招投標活動，按行政隸屬分別由各地的行業主管部門管理監督，缺少一個統一、權威的管理監督機構，招標采購主體與執法監督主體的混同，對工程建設的監督實質上是一種“同體監督”，即監督由建設部門的上級主管部門負責，出現違規行為，也要由同一主管部門來查處。
　　法律制度不夠健全。涉及工程建設領域的現行法律法規存在“三多三少”的問題，即原則規定多、具體細則少，禁止規定多、配套罰則少，部門規定多、適用規范少，導致罪與非罪界限難以區分。有些制度設計過于粗疏，故而出現漏洞，令人可鉆；有些制度本身嚴密，可惜缺乏配套制度，因此，在一些已經“變種”的手段面前，無可奈何。當然很多時候，制度本身并無問題，但是有制度不依，缺乏執行力，制度也就成了擺設。因此，當前重提完善制度，不僅需要為可能的制度漏洞打上補丁，同時也須明確對于制度的落實，以免完善的制度在現實中大打折扣。
　　對違法行為的懲罰力度不夠嚴厲。串通投標行為違法成本低，也讓違法分子肆無忌憚。比如，《刑法》第223條規定：投標人相互串通投標報價，損害招標人或者其他投標人利益，情節嚴重的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。串標行為即使被認定，只要情節不是特別嚴重，一般情況下處罰力度并不嚴厲。高利潤回報與串通投標違規低成本之間有較大的反差。目前對招投標違規處罰相對較輕，多數只是按中標價5％～10％，罰款了事，再加上約1%～3%的圍標費用，與其20%以上的高額利潤相比，只是九牛一毛。
　　
　　遏制腐敗的四大對策
　　
　　由此，招投標領域腐敗行為的產生，主要的原因是制度結構的內在缺陷，缺乏權力的制衡機制，對權力的監督難以到位。治理招投標領域的腐敗行為必須在以下幾方面有所突破。
　　在管理體制上建立權力的制衡機制。通過大膽地改革創新，破除一些行業主管部門既是政策制定者，又是資金安排者，也是代理機構遴選者，還是項目的招標人，同時又是仲裁者的帶有濃厚部門經濟色彩的“五位一體”模式，將招投標行政監督管理職責賦予一個沒有部門和行業利益，具有相對獨立性、權威性的專門監督機構，建立創新型的招投標市場綜合監管體系，從源頭上構筑預防腐敗的有效機制。
　　解決招投標交易活動中的信息不對稱問題，較為有效的辦法是通過完善的制度體系來進行規范。在目前的招投標領域，一方面需要通過建立完善的招投標信息公開披露制度，嚴格信息公開程序、內容、范圍及時限，確保招投標各環節信息公開透明；另一方面，要通過建立統一的招投標管理制度，制定統一的運作規則，對招標信息發布、投標人資格審查、評標專家抽取、開標、評標、定標等制定一整套管理辦法和實施細則，為預防腐敗筑起一道“防火墻”，以保證招投標活動在平等競爭的環境中進行，從而消除容易滋生腐敗的關節點。
　　提高招投標腐敗的成本和風險。目前，我國法律對腐敗行為及違法活動的懲處上還顯得比較乏力，已經形成了違法成本低、守法成本高的不合理現象。為此，立法機關需要定期對《招標投標法》進行不斷的修改和補充，各地方政府也應根據實際情況頒布實施地方性的法規制度，通過制定一系列嚴苛的法律條文和不斷加強監督執法，加大對招投標腐敗行為的懲治和查處力度，強化法律的威懾作用。
　　加強社會監督。招投標領域的反腐敗不能只靠法律規定和行政體系的自我監督，還必須依靠社會監督。在不斷加強政府對招投標活動監管的同時，可通過建立招標投標特邀監督員制度、招標投標社會公眾旁聽制度、招標投標工作定期通報制度等方式，接受社會監督。政府可以考慮在公共資金招投標領域中，如高速公路建設、地鐵建設、過江大橋建設、市政重點工程、醫療設備藥品采購等項目中，可參照重大項目審計的模式，委托社會專業機構對招投標的全過程進行客觀、獨立的第三方監督，開辟公共建設資金監督的新局面。
　　（作者系中銀律師事務所主任、資深高級合伙人，中國招標投標協會理事、中央單位政府采購評審專家，北京市律師協會招標、投標與拍賣法律事務專業委員會主任）