歐洲國(guó)家掉入“福利陷阱”了嗎

　　歐債危機(jī)形勢(shì)嚴(yán)峻，不僅對(duì)歐元區(qū)治理模式帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，威脅到歐洲一體化進(jìn)程和歐盟發(fā)展前途，而且為“福利國(guó)家危機(jī)論”這個(gè)談?wù)摿税雮€(gè)多世紀(jì)的老話題帶來了新內(nèi)容，“改革福利國(guó)家”的呼聲再次高漲。造成此次歐債危機(jī)的原因是多重的，比如，歐元框架不完善，歐元區(qū)成員國(guó)發(fā)展水平失衡，部分成員國(guó)財(cái)政紀(jì)律長(zhǎng)期松弛，公共支出沒有堅(jiān)守量入為出的原則，等等。然而，從深層看，過度的福利和慷慨的保障已使福利國(guó)家不堪重負(fù)，老齡化的加劇更使財(cái)務(wù)隱患日益顯現(xiàn)，債務(wù)貨幣化正使福利國(guó)家亦步亦趨，走向債務(wù)國(guó)家。
　　
　　希臘甚至出現(xiàn)養(yǎng)老金高于退休前工資的現(xiàn)象
　　
　　替代率是測(cè)量和比較公共養(yǎng)老金慷慨度的一個(gè)經(jīng)常使用的工具，是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率。希臘養(yǎng)老金領(lǐng)取水平相當(dāng)于退休前工資的95.7%， 排名第三，幾乎為全球之最，僅次于石油立國(guó)的沙特和2008年底國(guó)家瀕于破產(chǎn)的冰島。如按男性個(gè)人收入的中位數(shù)來計(jì)算，希臘養(yǎng)老金替代率甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，高達(dá)110.3%，也就是養(yǎng)老金比退休前工資水平更高。
　　與此同時(shí)，希臘普遍存在提前退休的現(xiàn)象。按規(guī)定，希臘獲得全額養(yǎng)老金的條件是繳費(fèi)需滿35年，但事實(shí)上平均只有25年?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率本應(yīng)不到70%，可是由于各種名目繁多的額外補(bǔ)貼（例如復(fù)活節(jié)補(bǔ)貼、暑假和圣誕節(jié)補(bǔ)貼、第13和14個(gè)月養(yǎng)老補(bǔ)貼等）和提前退休的經(jīng)濟(jì)懲罰措施很弱等原因，希臘的替代率事實(shí)上并沒有降下來。這等于鼓勵(lì)人們退休，這種制度設(shè)計(jì)超出了希臘經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以承受的能力，反過來又進(jìn)一步抑制了希臘的經(jīng)濟(jì)活力。
　　救助希臘的樣本
　　
　　經(jīng)過半年的談判，2010年5月國(guó)際貨幣基金和歐元區(qū)終于決定援助希臘，但同時(shí)提出了整頓財(cái)政、改革經(jīng)濟(jì)、削減福利三大條件：
　　在養(yǎng)老金制度改革方面，這些條件包括恢復(fù)對(duì)高額養(yǎng)老金課征“特別稅”；女性領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡適當(dāng)提高；領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡要引入一個(gè)與壽命預(yù)期變化相聯(lián)系的機(jī)制；公務(wù)員領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡要從61歲提高到65歲；對(duì)第13和14個(gè)月養(yǎng)老金的領(lǐng)取額度要限定在800歐元之內(nèi)；養(yǎng)老金水平不得超過2500歐元；取消復(fù)活節(jié)、暑假和圣誕節(jié)的養(yǎng)老補(bǔ)貼等。
　　在福利改革領(lǐng)域，提出了公共部門的獎(jiǎng)金每?jī)赡瓴坏贸^1000歐元；每月工資收入不得超過3000歐元；公共部門須削減8%的津貼；事業(yè)單位須削減3%的工資水平；改革雇工立法等。
　　在經(jīng)濟(jì)改革方面提出了要加大企業(yè)利潤(rùn)課稅力度；將附加稅提高到23%；奢侈品消費(fèi)稅須提高10%；煙酒稅和燃料稅須提高；國(guó)有企業(yè)數(shù)量須從6000家減少到2000家；創(chuàng)建一個(gè)金融穩(wěn)定基金等。
　　
　　“老齡化”帶來的現(xiàn)實(shí)問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)
　　
　　希臘危機(jī)的救援條件揭示兩個(gè)重要問題：第一，債務(wù)危機(jī)背后的推手之一來自養(yǎng)老金。一夜之間，希臘解開了福利國(guó)家的“高債務(wù)國(guó)”的真實(shí)面紗。第二，將老齡化成本引入到財(cái)政評(píng)估體系之中十分必要。
　　在世界各地區(qū)中，歐洲人口老齡化的形勢(shì)最為嚴(yán)峻。2010年，歐洲老年贍養(yǎng)率（65歲及以上占15-64歲勞動(dòng)適齡人口）高達(dá)23.7%，是全球最高的地區(qū)，而美國(guó)僅為19.5%；到2060年歐洲贍養(yǎng)率將達(dá)49.0%，而美國(guó)僅為36.8%。
　　老齡化趨勢(shì)帶來的三個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩、財(cái)政收入減少、公共支出增加，三者共同構(gòu)成了“老齡化成本”的廣義含義，成為主權(quán)國(guó)家財(cái)政惡化和主權(quán)債務(wù)攀高的潛在因素。目前希臘正在執(zhí)行的改革經(jīng)濟(jì)、整頓財(cái)政、削減福利實(shí)際就是應(yīng)對(duì)“老齡化成本”廣義含義的一攬子改革方案。
　　其次是狹義含義，是指老齡化帶來的主要財(cái)務(wù)成本，他們包括5個(gè)福利項(xiàng)目，即公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療費(fèi)用支出、長(zhǎng)期照護(hù)支出、教育支出和失業(yè)保險(xiǎn)支出。從以往幾十年的支出演變歷史和未來預(yù)測(cè)來看，老齡化帶來的最主要成本將表現(xiàn)在養(yǎng)老金支出和醫(yī)療保障支出規(guī)模上，尤其是養(yǎng)老金支出，它構(gòu)成“老齡化成本”的直接財(cái)務(wù)成本。幾十年來世界各國(guó)進(jìn)行的養(yǎng)老金制度改革和希臘當(dāng)前采取的“2010年養(yǎng)老金改革方案”就是解決老齡化直接財(cái)務(wù)成本的調(diào)控。
　　
　　世界各國(guó)為應(yīng)對(duì)老齡危機(jī)和改革福利制度已經(jīng)作出了極大努力，幾乎所有國(guó)家都沒能置身于外
　　
　　此次歐洲債務(wù)危機(jī)再一次將改革日程擺在各國(guó)面前：應(yīng)對(duì)老齡危機(jī)，改革社保制度，挽救福利國(guó)家，走出債務(wù)危機(jī)。事實(shí)上，在以往幾十年里，世界各國(guó)為應(yīng)對(duì)老齡危機(jī)和和改革福利制度已經(jīng)作出了極大努力，幾乎所有國(guó)家都沒能置身于外，他們克服來自國(guó)內(nèi)的種種社會(huì)阻力，都或多或少作出了努力，有些國(guó)家甚至付出了沉重代價(jià)。
　　此次希臘債務(wù)危機(jī)以財(cái)政瀕臨崩潰和國(guó)家?guī)捉飘a(chǎn)的重大教訓(xùn)，敲響了改革警鐘，拉開了改革大幕，再次掀起了新一輪改革高潮：數(shù)國(guó)調(diào)整養(yǎng)老保障制度參數(shù)，甚至像法國(guó)等一些十幾年來改革受阻的國(guó)家也一舉成功通過立法；重要的是，希臘債務(wù)危機(jī)為希臘福利改革重新點(diǎn)燃了希望火炬，堅(jiān)定了改革決心，喚醒了社會(huì)良知，戰(zhàn)勝了人類貪婪的本性，最終通過了一系列改革措施，而所有這些，在危機(jī)之前是不可想象的。
　　希臘，作為從福利國(guó)家到債務(wù)國(guó)家的一個(gè)反面樣板，前所未有地為所有國(guó)家提供了一張發(fā)人深省和代價(jià)昂貴的問題測(cè)試清單。當(dāng)人們拿著它，將之作為測(cè)試自己和他人的一把反面標(biāo)尺時(shí)，會(huì)檢測(cè)出很多帶有普遍性和規(guī)律性的東西。其實(shí)，社會(huì)保障制度和壽命預(yù)期延長(zhǎng)都是人類文明進(jìn)步的結(jié)晶。當(dāng)這兩個(gè)人類文明成果向人類自身提出挑戰(zhàn)時(shí)，站在“老齡化成本”導(dǎo)致的保障制度瀕臨破產(chǎn)的懸崖邊沿，人類自我反省的必然結(jié)果便是制度改革和制度創(chuàng)新，于是，“希臘測(cè)試”便產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的歷史意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
　　
　　提高法定退休年齡首當(dāng)其沖
　　
　　要改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有三個(gè)選擇：或是下調(diào)退休金水平，或是上調(diào)繳費(fèi)率，或是提高退休年齡。但事實(shí)上前兩個(gè)選擇的調(diào)整空間已非常小，歐洲多數(shù)國(guó)家繳費(fèi)水平已接近極限，替代率下調(diào)意味著降低福利水平，其可操作的“政治空間”也不是很大，所以，剩下的只有提高退休年齡，隨著壽命預(yù)期的延長(zhǎng)，相對(duì)于其他兩個(gè)選擇，這是唯一較為可行的出路。
　　在過去十幾年里，提高退休年齡在各國(guó)已成為社保改革進(jìn)程中一個(gè)最常見和最普遍的改革手段，但失敗案例也不鮮見。比如，法國(guó)曾因?yàn)樘岣咄诵菽挲g而多次引發(fā)全國(guó)性的示威游行，甚至導(dǎo)致社會(huì)騷亂。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)合組織的34個(gè)成員國(guó)中，至今沒有提高退休年齡的國(guó)家只有6個(gè)，他們是芬蘭、冰島、墨西哥、荷蘭、西班牙、英國(guó)。他們之所以沒有改革，是因?yàn)樗麄兊耐诵菽挲g半個(gè)世紀(jì)之前就已經(jīng)很高，其中，冰島1958年至今其法定退休年齡保持67歲，其他5國(guó)從20世紀(jì)40年代至今始終就是65歲。
　　在“2010年改革年”中，在希臘成功通過提高退休年齡立法的激勵(lì)下，西班牙（從65歲提高到67歲）、意大利（女性公務(wù)員從61歲提高到65歲）、英國(guó)（從65歲提高到66歲）、尤其是法國(guó)這個(gè)退休年齡改革的最后堡壘（從60.5歲提高到62歲，全額養(yǎng)老金的退休年齡從65歲提高至67歲）成功通過延遲退休的立法；反對(duì)這項(xiàng)改革的社會(huì)運(yùn)動(dòng)從這些國(guó)家向東歐的保加利亞、馬其頓、羅馬尼亞、波蘭和西歐的德國(guó)蔓延，一時(shí)間，抗議提高退休年齡的改革浪潮在歐洲風(fēng)起云涌。
　　截至2010年底，所有歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的退休年齡都在61歲以上，只有盧森堡等3個(gè)國(guó)家是60歲，英國(guó)、德國(guó)、西班牙、瑞典等絕大部分國(guó)家是65歲退休，執(zhí)行67歲退休這個(gè)最高規(guī)定的國(guó)家有兩個(gè)，即冰島和挪威。未來計(jì)劃繼續(xù)提高退休年齡的國(guó)家有11個(gè)，包括英國(guó)、丹麥等國(guó)。
　　
　　在提高退休年齡的改革中，一個(gè)值得注意的趨勢(shì)是女性退休年齡逐漸提高，并不斷向男性的退休年齡靠近。目前，規(guī)定男女同齡退休的發(fā)達(dá)國(guó)家占絕大多數(shù)，他們是冰島（67歲）、挪威（67歲）、瑞典（65歲）、丹麥（65歲）、芬蘭（65歲）、愛爾蘭（65歲）、德國(guó)（65歲）、荷蘭（65歲）、西班牙（65歲）、葡萄牙（65歲）、法國(guó)（60.5歲）、比利時(shí)（60歲）、盧森堡（60歲）等。另一個(gè)值得注意的規(guī)律是，法定退休年齡“下調(diào)容易上調(diào)難”。法國(guó)和新西蘭在20世紀(jì)80年代都曾輕而易舉地將退休年齡從65歲下調(diào)到60歲，但在上調(diào)年齡的改革中則遇到了前所未有的巨大阻力。例如，法國(guó)從1995年開始就試圖提高退休年齡，這項(xiàng)改革進(jìn)行了10多年，代價(jià)慘重。
　　總體看，在近10年來參數(shù)式改革中，提高退休年齡最為普遍，同時(shí)也最為急迫，而調(diào)整退休金水平和繳費(fèi)率的改革則顯得十分謹(jǐn)慎。正是由于這個(gè)原因，提高退休年齡才成為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家最為流行的一個(gè)改革趨勢(shì)。
　　
　　在中國(guó)養(yǎng)老金改革歷史進(jìn)程中，此次歐債危機(jī)既是一次重要警示，又是一次方向校準(zhǔn)
　　
　　從福利國(guó)家走向債務(wù)國(guó)家，希臘爆發(fā)債務(wù)危機(jī)僅是一次預(yù)演；今天的希臘有可能就是明天的歐洲，債務(wù)危機(jī)在希臘爆發(fā)只是一次預(yù)警；歐債危機(jī)的影響是極其深遠(yuǎn)的，不僅有可能威脅到歐元區(qū)和歐盟治理結(jié)構(gòu)的改革進(jìn)程，甚或影響到福利國(guó)家的政治和社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)整個(gè)福利世界的未來走向。
　　此次歐債危機(jī)以希臘財(cái)政瀕臨崩潰的教訓(xùn)和國(guó)家行將破產(chǎn)的方式，再次敲響了改革警鐘，將改革日程和改革清單擺在各國(guó)面前：應(yīng)對(duì)老齡危機(jī)，改革社保制度，挽救福利國(guó)家，走出債務(wù)危機(jī)。歐洲模式作為社保制度的鼻祖，雖有很多優(yōu)勢(shì)，但更多的是為所有后發(fā)國(guó)家提供了沉痛的教訓(xùn)。
　　金融危機(jī)與正在發(fā)酵的債務(wù)危機(jī)從兩個(gè)不同的極端向中國(guó)提出了兩個(gè)截然不同的前行方向，這兩個(gè)南轅北轍的方向幾乎在同一時(shí)間擺在了中國(guó)面前：一個(gè)向左，要求加大社保支出，提升內(nèi)需和消費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變；一個(gè)向右，要求降低支出規(guī)模，控制“老齡化成本”，以防止長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)帶來潛在長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　這是一個(gè)左右為難的選擇。實(shí)際上，左右之分確實(shí)存在，如同世界上沒有絕對(duì)正確和絕對(duì)優(yōu)秀的社保制度那樣，關(guān)鍵在于哪個(gè)最適合。既然中國(guó)人口老齡化預(yù)期十分嚴(yán)峻，養(yǎng)老金制度改革就應(yīng)未雨綢繆。在中國(guó)養(yǎng)老金改革歷史進(jìn)程中，此次歐債危機(jī)既是一次重要警示，又是一次方向校準(zhǔn)。實(shí)際上，學(xué)習(xí)別人經(jīng)驗(yàn)和吸取他國(guó)教訓(xùn)也是一種能力，按照問題清單周密部署，迎接挑戰(zhàn)，這才是應(yīng)該持有的基本態(tài)度。
　　
　　中國(guó)社保制度無疑還存在較大提升空間，與國(guó)內(nèi)外平均水平還存在很大差距，但同時(shí)也應(yīng)注意和考慮一些潛在因素和傾向
　　
　　在很多歐洲國(guó)家指責(zé)和批評(píng)希臘的同時(shí)，也有國(guó)家在反思?xì)W洲福利過度的歷史演進(jìn)歷程。其實(shí)，歐洲很多高福利國(guó)家在歷史上都曾出現(xiàn)過類似的經(jīng)歷和教訓(xùn)：在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)過度提高福利水平，待進(jìn)入穩(wěn)態(tài)之后則悔已晚矣。所不同的并受到其他歐洲國(guó)家激烈批評(píng)的是，希臘的高福利建立在高借貸的基礎(chǔ)之上。
　　在剛剛經(jīng)歷過的全球金融危機(jī)中，很多國(guó)家都實(shí)行了擴(kuò)大財(cái)政支出和拉動(dòng)內(nèi)需的擴(kuò)張政策。從過去幾十年的社會(huì)保障制度史上可看到，社會(huì)保障和福利制度的重大政策變動(dòng)常常發(fā)生在或是經(jīng)濟(jì)大蕭條、或是經(jīng)濟(jì)大發(fā)展這兩種極端情況下。希臘的福利趕超是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期?？傮w看，對(duì)歐洲福利國(guó)家而言，自1973年石油危機(jī)以來，每次經(jīng)濟(jì)危機(jī)都成為這些高福利國(guó)家伺機(jī)改革的一個(gè)動(dòng)力和機(jī)遇，危機(jī)常常成為他們改革的壓力，否則，改革的代價(jià)要比繁榮期間大出很多倍。但對(duì)新興市場(chǎng)而言，由于其福利支出比重較低，每次危機(jī)都成為其完善制度建設(shè)和增加社保項(xiàng)目的絕好機(jī)會(huì)，以提升消費(fèi)信心，夯實(shí)消費(fèi)基礎(chǔ)，擴(kuò)大內(nèi)部需求，拉動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。
　　雖然中國(guó)建立社會(huì)保障制度的歷史只有十幾年，但卻全程伴隨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的大好時(shí)機(jī)，還遇到過兩次大危機(jī)（1997年亞洲金融危機(jī)、2008年全球金融危機(jī)）。大繁榮的歷史性機(jī)遇與大危機(jī)的空前挑戰(zhàn)這兩個(gè)極端情況對(duì)中國(guó)社保制度快速發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。從替代率、待遇率、養(yǎng)老金支出占GDP比重等指標(biāo)來看，中國(guó)社保制度無疑還存在較大提升空間，與國(guó)內(nèi)外平均水平還存在很大差距，但同時(shí)也應(yīng)注意和考慮一些潛在因素和傾向。
　　首先，要防止經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生的錯(cuò)覺和錯(cuò)位的影響。雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已升至世界第二，但人均水平很低，2010年人均GDP僅為4283美元，世界排名為第95名。中國(guó)社會(huì)保障水平的確定應(yīng)在經(jīng)濟(jì)總量和人均水平之間尋找一個(gè)結(jié)合點(diǎn)，而不應(yīng)就某一個(gè)指標(biāo)簡(jiǎn)單地向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊。經(jīng)濟(jì)總量的概念容易誤導(dǎo)人們對(duì)福利水平的理解。
　　其次，要警惕期望值過高的各種因素。轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式是中國(guó)未來一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，社保制度作為一個(gè)生產(chǎn)要素，無疑要為其發(fā)揮應(yīng)有的作用，但同時(shí)也是一個(gè)再分配工具，是二次分配制度中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，無論是在拉動(dòng)內(nèi)需促進(jìn)轉(zhuǎn)變方面，還是在建立退休收入來源多元性方面，都不能大包大攬，要有一個(gè)準(zhǔn)確的定位，不要期望過高，否則，社保制度的功能和支出水平的設(shè)定有可能出現(xiàn)偏差。
　　再次，要避免大起大落的極端傾向的發(fā)生。經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)時(shí)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨時(shí)都容易誘發(fā)附加福利項(xiàng)目和提高水平的傾向。當(dāng)年的希臘和歐洲其他國(guó)家在這方面的教訓(xùn)要吸?。航?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)永遠(yuǎn)在高位運(yùn)行是不可能的，因此，繁榮時(shí)制定的政策一定要充分考慮到蕭條時(shí)的適應(yīng)性，高速增長(zhǎng)時(shí)一定要預(yù)測(cè)到未來經(jīng)濟(jì)進(jìn)入穩(wěn)態(tài)后的福利剛性等問題。
　　另外，要防止公共養(yǎng)老金體系過于繁雜。美國(guó)的公共養(yǎng)老金制度簡(jiǎn)單明了，架構(gòu)單一，既方便參保人，制度補(bǔ)丁也不多。但歐洲的制度體系遠(yuǎn)比美國(guó)浩繁，名目繁多的繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型的、自愿型補(bǔ)充式的與強(qiáng)制型補(bǔ)充式的、調(diào)查式的與普享式的制度等，很多情況下就連本國(guó)人也難以分清，要靠養(yǎng)老金的專業(yè)律師來指導(dǎo)；復(fù)雜的公共養(yǎng)老金制度不知不覺中容易整體推高待遇率。這大概就是導(dǎo)致歐洲國(guó)家養(yǎng)老金總體水平高于美國(guó)的原因之一。
　　最后，要充分認(rèn)識(shí)到社保制度的雙刃性。任何福利制度對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性、勞動(dòng)參與率、就業(yè)率和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等都將或多或少產(chǎn)生負(fù)面影響。不同的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)水平對(duì)福利水平的理解是有差異的，要解決的主要矛盾也存在差異。因此，社保政策組合也應(yīng)隨之變化。比如，在初級(jí)階段，就業(yè)常常被視為是“第一福利”，甚至其影響社會(huì)穩(wěn)定的重要性要大于社保水平的重要性。因此，不同發(fā)展水平下，福利水平與勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性之間的權(quán)重和重要性是不一樣的，要將二者之間的平衡點(diǎn)與當(dāng)前需要解決的主要矛盾結(jié)合起來。例如，幾十年來，美國(guó)的失業(yè)率始終低于歐洲，這不能說不與美國(guó)較低的養(yǎng)老金和失業(yè)金有一定的關(guān)系。
　?。ㄗ髡邽橹袊?guó)社會(huì)科學(xué)院拉美所所長(zhǎng)、世界社保研究中心主任）
　　 責(zé)編/劉建 美編/石玉