推行行政執法改革的動因與原則

　　推行行政執法改革的動因
　　
　　山東省工商系統行政執法工作改革，在經過較長時間的調查研究和思考、醞釀之后，于2007年8月正式開始推行。其主要內容包括更新執法理念、完善執法體制和創新執法機制三個方面。
　　那么，我們為什么要主動在全系統推行這一改革呢？這里面，主要有三個方面的動因：
　　其一，是為了促進社會主義和諧社會建設。黨的十六屆六中全會作出了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，要求全黨全社會在推進社會主義物質文明、精神文明和政治文明發展的歷史進程中，扎扎實實做好構建社會主義和諧社會的各項工作。構建社會主義和諧社會，是一項系統工程，需要社會各個方面共同努力，其中也包括政府監管執法部門。長期以來，我們工商執法人員在監管執法上往往單純追求執法的法律效果，很難處理好執法與發展、服務與管理、公平與效率的關系。針對這種情況，山東省工商局黨組在認真學習黨中央關于構建和諧社會戰略思想，并對以往的執法工作進行深刻反思的基礎上，確定將“建設和諧工商”作為2007、2008兩年工商行政管理工作的主題，提出了系統外部和內部各種關系和諧的目標，并制定了具體的實施方案，要求將“和諧”作為指導工商執法工作的重要理念和重要檢驗標準，長期堅持下去。
　　其次，是為了推進服務型法治政府建設。黨的十七大提出了建設“服務型政府”的目標，國務院《全面推行依法行政實施綱要》也提出了建設“法治政府”的目標。但是，從我們系統的實際情況來看，一些地方的工商機關對依法行政工作仍然重視不夠，少數執法人員依法行政觀念淡薄，行政許可、行政處罰、行政監管中濫用強制措施和自由裁量權、以罰代刑等問題時有發生。還有不少執法人員服務意識淡漠，存在著單純的執法觀點，為執法而執法，為辦案而執法，或是重事后懲處、輕事前規范，沒有將服務寓于監管執法工作之中，教育和指導缺失，造成政企關系緊張，引起了廣大企業和業戶的不滿。這些情況說明，傳統的執法理念和模式已經不符合新形勢發展的要求，不符合政府建設新目標的要求，必須進行改革和創新。否則，監管執法工作就不能得到政府和企業的理解與支持，搞不好，還會妨礙改革、發展、穩定工作的大局。
　　第三，基層的探索為我們提供了思路和勇氣。在推進服務型政府和法治政府建設中，我省的一些基層工商機關對傳統的執法工作進行了積極的探索。有的地方進行了“小局大所”改革，將監管重心下移到工商所，促進了監管、服務職能到位；有的地方進行了“集中執法”改革，將分散在各業務口的行政處罰權集中起來，解決了長期以來存在的多頭執法、重復執法難題；有的將行政執法與普法宣傳、指導幫扶緊密結合起來，受到了企業的稱贊和好評；有的地方開展案后回訪工作，有效地化解了政企之間的矛盾。我們從這些有益的改革創新中，看到了推進執法改革的必要性和希望所在，堅定了推進改革的決心和信心。
　　
　　推進行政執法改革的原則
　　
　　改革的本質，是利益關系的調整，行政執法工作改革也是如此。因此，必須堅持正確的方針和原則，將改革的力度與參與改革人員的承受程度統一起來，確保改革健康順利進行。在這方面，我們從一開始就堅持了以下四條原則：
　　整體設計、集成創新的原則。行政執法工作改革是一項“系統工程”，既涉及到傳統執法理念的更新，又涉及到執法體制的完善，還涉及到執法機制的創新。因此，我們這次改革，采取了整體設計、集成創新的方法，也就是采取“系統思維”、“邏輯思維”方式，總結多年來的有益經驗和針對目前存在的主要矛盾，從執法理念、原則和體制、機制等幾個大的方面入手，通盤考慮，一次性謀劃、設計出執法改革的整體思路，把基層若干小的制度創新加以集成，形成完整的改革思路。其中，在理念、原則方面，提出了“四個理念”和“四項原則”；在執法體制方面，提出了在省以下垂直管理體制框架下，實行“三項小的配套改革”；在執法機制方面，按照“事前指導、事中規范、事后監督”的思路，提出了“五制一化”的系列制度創新。從而使改革具有較高程度的完整性、嚴密性，這是以往所少有的。
　　理念先行、注重實踐的原則。改革作為一項系統工程，需要做的事情很多，但是最為關鍵的，是執法理念的更新。如果思想觀念不轉變，執法人員缺少對改革的認知和自覺，一切都無從談起。因此，我們這次執法改革堅持了“理念先行”的原則，把執法理念更新放到首位，采取大走訪、大討論、形勢教育、案例分析等多種形式來加以解決，結果收到了“觀念一轉天地寬”的效果。同時，我們又通過督促、檢查等方式，推動基層將改革方案付諸實踐，在實踐中提升認識、統一思想，從而保證了執法改革的順利進行。
　　積極穩妥、因地制宜的原則。為了保障改革順利進行，我們強調各級主要領導同志親自掛帥，分管領導靠前指揮，4a10122303ccb6a9e3516c9f19a4e50896bdc71f46ff18c727afbc559c390e42明確牽頭單位和配合部門，落實責任，并加強調度檢查和及時指導。我們這次執法改革的內容比較多，在推進中，十分注意從各地實際出發，因地制宜地確定自己的改革重點和推進方法、措施，做到既積極、又穩妥。比如，“集中執法”改革是一項難度最大的改革，我們提出自下而上展開，先從縣一級抓起，而且要先行試點，積累經驗后再在面上推開，縣級成功后再向上一級推進，執法權集中的程度不搞一種模式，具體根據本地領導班子的駕馭能力和執法人員的素質靈活確定。這樣，雖然改革的進度稍微慢了一些，但切合實際的漸進方式受到了基層的歡迎，避免了以往一些改革“一哄而起、半途而廢”的情況出現。
　　“好人”與“好法”相互配套的原則。改革行政執法工作，“辦法”再好，“思路”再好，如果沒有“好人”來執行，也會走樣變味。因此，我們在改革中堅持的一條重要原則，就是實行“好人”與“好法”配套，大力加強執法隊伍和法制隊伍的建設。改革以來，全系統先后開展了“執法能力建設年”、“和諧工商建設年”、“基層建設年”等三個年主題活動；實行了嚴格的執法資格管理，逢進必考，年度考核，動態管理；經常開展業務培訓、崗位練兵比武、全員學法考法等活動，不斷提高隊伍的政治、法律、業務素質，確保了執法改革工作扎實穩妥進行。
　　
　　改革是政府機關建設的根本動力
　　
　　我們系統開展的行政執法工作改革，經過近四年來堅持不懈的努力，已收到了明顯效果。通過改革，轉變了行政執法人員的執法理念，完善了行政執法體制，創新了行政執法機制，提升了工商行政管理形象，較好地完成了各項市場監管和行政執法職能，得到了各級黨委政府、地方法院和法制辦及行政相對人的普遍好評。
　　實踐證明，改革不僅是國家經濟社會發展的根本動力，也是政府機關建設的根本動力。如果不積極進行改革，政府職能轉變和政府機關建設就會嚴重滯后于經濟社會的發展。改革，需要膽識、勇氣和正確的思路與方針。
　　下一步，我們將繼續以科學發展觀為統領，認真貫徹黨中央、國務院和山東省委、省政府、國家工商總局的指示精神，積極借鑒專家學者的意見和建議，不斷深化行政執法工作改革，為建設“服務政府”和“法治工商”做出不懈努力。（作者分別為山東省工商行政管理局黨組書記、局長；山東省工商行政管理局巡視員、新聞發言人、《人民論壇》雜志特約研究員）