自然文化遺產產權制度的國外啟示

　　摘要：產權制度是我國自然文化遺產保護體制的核心制度，其合理安排與否對遺產保護及可持續發展具有重要影響。我國現有的遺產產權制度誕生于20世紀計劃經濟時代，具有界定模糊、行政壟斷嚴重、主體缺位等特點。這樣的產權制度成為實踐中遺產不當開發、破壞開發的根源。通過對澳大利亞遺產產權制度進行比較研究，可以對我國遺產產權制度改革提供重要的經驗借鑒。
　　關鍵詞：自然文化遺產；產權；制度
　　自然文化遺產是大自然及人類文明在當代的留存，主要體現為古跡、地質地貌、生態景觀等形式。截至2010年，我國已成功申報41項世界遺產，數量居世界第三位。目前，我國遺產管理實行的是政府主導模式。但從20世紀末開始，實踐中出現的遺產破壞現象以及遺產資源上市、經營權轉讓等市場行為引發了對現有管理體制改革的大討論。但相關研究并未取得實質進展。產權制度是遺產保護體制的核心制度，其合理安排與否對遺產保護及可持續發展具有重要影響。我國遺產現有的產權制度具有界定模糊、行政壟斷嚴重、產權制度實際缺位等特點，這樣的產權制度成為實踐中遺產不當開發、破壞開發的根源。本文擬對澳大利亞這個在遺產保護方面具有國際代表性的國家的遺產產權制度進行比較研究，以期對我國遺產產權制度改革提供借鑒。本文將從三方面進行探討：一是研究澳大利亞自然文化遺產概況；二是研究遺產產權制度的特點；三是對我國的借鑒意義。
　　一、澳大利亞自然文化遺產概況
　　澳大利亞是地球上最大島嶼，也是最小的陸洲。作為一塊古老的大陸，澳大利亞具有獨特的地理風貌以及豐富的動植物資源。由于資源豐富，澳大利亞自然文化遺產保護形式也多種多樣，設有國家公園、海洋保護區、原住民保護區、自然保護區及私人土地保護區等多種類型。其中，國家公園是其中的主要形式。澳大利亞第一個國家公園——皇后國家公園1879年4月26日在新南威爾士州成立，這也是當時世界上繼美國黃石國家公園之后的第二個國家公園。隨后，1891年南澳州建立了現在的伯萊爾休閑公園。截至20世紀30年代初，澳大利亞國家公園已發展到大約50個。另外，國家遺產名錄（National Heritage List）也是澳大利亞重要的自然文化遺產保護方式，該名錄包含有助塑造澳大利亞國家形象的自然、歷史及土著遺址。到目前為止，名錄一共納入了34處國家遺產。同時，澳大利亞還積極申請世界遺產，澳大利亞現在共有17個遺址被列入世界遺產名錄（World Heritage List）。截至2010年，澳大利亞共有550個國家公園，200個海洋保護區，6000個保育區，逾11%澳洲大陸受到保護，總面積超過90萬平方公里。
　　二、澳大利亞自然文化遺產產權制度特點
　　第一，遺產產權多樣化。由于澳大利亞的土地60%以上由私人或其他組織所有。因此，其保護區也具有多樣化的產權安排，既有國有的保護區，也存在私有或社團所有的保護區。但即使是國有的保護區，其采取的往往也是所有權與經營權分離的經營方式。例如，澳大利亞維多利亞州國家公園局規定，凡是具備公共責任險（投保1000萬澳元以上）、擁有急救設施條件的企業和個人就可取得在國家公園內經營某項活動或景點12個月的經營權，若想取得更長時間的經營權，需符合更嚴格的條件和標準，由國家公園局負責核定和發放經營許可證（徐海根，2002）。在這種方式中，規制機構的主要職責是執行聯邦及州制定的法律，監督經營者的經營行為。而經營者則在法律的框架及與規制機構簽定的經營協議的約束下，搞好保護區經營，提高服務效率。
　　第二，遺產開發保護重視社區的參與權。澳大利亞原為英國殖民地。1770年英國皇家海軍詹姆斯·庫克船長率領“努力”號船員在澳登陸后，歐洲及其他外來移民便源源不斷的涌入澳大利亞。雖然在澳大利亞2100萬人口中，澳大利亞原有的土著居民只占2.4%，但其獨特的傳統與風俗得到澳大利亞政府的尊重。據統計，澳大利亞現有600個使用不同語言的土著部落，歷史上人數曾經達到70萬左右，后來，由于殖民者的殺戮和強制同化，土著人口一度銳減。但這無法改變土著居民作為澳大利亞自古以來主人的地位。自20世紀60年代起，澳大利亞政府開始陸續將歷史上強占的土著居民的土地歸還給土著部落，并在對保護區進行開發時，注重保護區當地社區的參與權，創立了遺產開發保護政府與當地土著社區共同參與的獨特模式。目前，澳大利亞大部分國家公園的開發保護都實行了政府與社區共同參與的模式。在這種模式下，當地土著社區不僅可以享有在保護區合理地利用自然資源的遺產使用權，還對保護區保護計劃的制訂、產業發展和科研規劃擁有決策權。有的保護區如古雷希國家公園還規定，保護區管理機構的第一把手必須是當地傳統土地所有者，并且擁有一票否決權。總體上看，這種政府與社區共同參與模式在處理保護區保護與發展的矛盾上具有明顯的優勢。由于有當地社區的參與，政府的保護計劃較容易得到當地居民的理解與支持，在行動上也會自覺地服從政府的管理。同時，當地的社區利益也能夠得到體現與尊重，從而緩解了保護區與當地社區的矛盾。
　　第三，遺產規制權由地方享有。根據澳大利亞憲法，澳大利亞實行聯邦制，各州自行擁有其領地，聯邦政府對各州土地不具有所有權。因此，澳大利亞的多數保護區的規制權由各州自行享有。在1967年以前，澳大利亞各州都沒有設立專門的保護區管理機構。1967年，新南威爾士州率先成立了州級保護區專門管理機構——國家公園與野生生物管理局，負責全州的自然文化遺產保護工作。1975年，聯邦政府才成立了國家級遺產管理機構——生物多樣性委員會。它的主要職責是對外代表國家簽訂國際協定，履行國際義務，對內負責處理土著居民事務，促進各州、地區之間的合作與溝通。同時，對于列入世界遺產地、國際重要濕地、人與生物圈保護區的一些重要遺產，根據有關協議及法規行使直接規制權或與州共同分享規制權。而各州政府則按照法律法規享有本州范圍內的國家公園以及其他自然保護區的規制權，其最高決策機構是由聯邦政府及州政府中的自然保護相關部門的部長、廳長組成的自然保護部長理事會。
　　第四，遺產相關法律完善。聯邦議會是澳大利亞的最高立法機構。同時，作為聯邦成員的州與地區也有州議會作為自己的立法機構。因此，澳大利亞的保護區立法主要是國家與州兩個層次。首先，聯邦議會制定一些基本的法律。例如，1974年通過《環境保護法》，1975年通過《國家公園和野生動植物保護法案》和《澳大利亞遺產委員會法案》等。各州議會根據聯邦立法制定符合自身實際情況的法律。例如，昆士蘭州1982年《昆士蘭海洋公園法》、1992年《自然保護法》等；新南威爾士州1974年《國家公園與野生生物法》等。同時，對于一些重要及獨特的保護區，聯邦與州還制定有特別法。例如，大堡礁國家海洋公園《大堡礁海洋公園環境管理普通收費法》以及《大堡礁海洋公園管理條例》等（朱廣慶，2002）。經過不斷的發展完善，澳大利亞逐步形成了比較健全的遺產保護法律體系。
　　三、澳大利亞自然文化遺產產權制度對我國的借鑒意義
　　澳大利亞地方自治的遺產產權制度與美國的中央集權的遺產產權制度相比，具有信息充分、制度靈活、針對性較強等特點。這種體制對我國遺產保護有益的經驗除了與美國中央集權體制共有的特點如法律制度健全、保護體系完整外，主要還有如下幾點值得我們重視：
　　
　　第一，遺產所有權與經營權分離較為徹底，充分發揮市場機制在遺產開發保護過程中的作用。一方面，不同于美國中央集權的遺產產權制度在遺產開發時僅將遺產的相關輔助項目如交通、住宿等項目的經營權與所有權進行分離。澳大利亞在遺產保護過程中，則是根據遺產資源的類型與特點，引進市場機制對遺產的經營權與所有權進行較為徹底的分離，即遺產的經營權實現比較充分的市場化。在這種模式下，遺產規制機構負責監督法律與經營合約的執行，經營者則在不“違約”的前提下提高經營效率。所有權與經營權分離、遺產經營的充分市場化為遺產保護提供了重要的資金來源。另一方面，政府在遺產保護資金上除了每年大量的財政撥款外，也注意充分利用市場機制為遺產保護籌措資金。例如，澳大利亞政府于1997年設立了31億澳元的自然遺產信托基金計劃。該計劃的目的是幫助恢復和保護澳大利亞環境和自然資源。1997年以來，該信托計劃在地方、區域和國家與州活動中進行了大量投資。通過該信托計劃，數以千計的社區團體和組織獲得了有關環境和自然資源保護項目的資助。這說明了市場機制可以在遺產保護中發揮積極的作用（楊銳，2003）。
　　第二，遺產保護重視社區參與權。澳大利亞是世界上最早在遺產保護領域引入社區參與模式的國家，這固然與其早先殖民國家的背景有關，但該種模式卻在許多重要的遺產保護中發揮了積極的作用。這種模式不同于政府單方面的行政威權的模式，而是在遺產保護過程中考慮到當地社區及其他利益相關者的利益，充分尊重他們在遺產保護中應享有的發展權。遺產保護的最終目標是遺產的可持續發展，遺產的可持續發展只有在遺產所在地人口、環境、資源與當地經濟發展相協調基礎上的共同發展才能實現。反觀我國的遺產開發，實踐中社區的地位與利益經常被忽視，大多數保護區對社區的幫助都是單向的和臨時性的，未能形成制度性安排，而這也是我國遺產保護實踐中管理方與當地社區沖突不斷的重要原因。因此，澳大利亞保護區的社區參與模式對我國具有重要的借鑒意義。
　　第三，政府積極宣傳，培養社會遺產保護意識。澳大利亞政府在培養社會公眾的遺產保護意識中扮演著重要的角色。在澳大利亞的每一個國家公園中，每個參觀國家公園的游客都能免費領取到政府派發的解說、展示宣傳手冊，通過這些手冊，游客不僅可以了解到遺產本身的知識，還可以了解到由政府科研機構專門撰寫介紹的遺產更深層次的生態、環境等科學知識，使游客加深對遺產的了解，從而自覺增強對遺產的保護。澳大利亞政府還將遺產保護教育納入到國民教育體系中。從小學開始，每個澳大利亞學生都會學習一門“社會與環境教育”的課程。該課程著重強調了作為一個社會的公民應該具備的素養，包括對人口、資源、環境的深入認識以及對承擔保護當地和全球遺產資源的責任的認識等，使學生今后能夠成為有自信、有責任感的良好公民。這正如澳大利亞環境和遺產部副部長兼環?？偩志珠L安希·蒂妮女士所說：“開展全民環保意識教育，使人人意識到保護環境與自身利益息息相關，讓政府的決策變成人人自覺執行的方針，這是事情成功的關鍵?！保T來生，2002）
　　參考文獻：
　　1、馮來生.自然文化遺產的管理模式研究[J].經