從國際比較看我國出口退稅制度的完善

　　摘要：出口退稅作為一種國際慣例，是各國支持外貿出口的重要手段。我國的出口退稅制度自1985年建立以來，歷經不斷地改革和完善，已成為國家鼓勵外貿發展、調控宏觀經濟的重要手段。但與發達國家相比，我國的出口退稅制度在管理機構、退稅程序、方式與手段上仍有一定的差距。我國應在國際比較的基礎上，取長補短，明了我國出口退稅制度的缺陷，進而完善了我國的出口退稅制度。
　　關鍵詞：出口退稅；國際比較；缺陷；完善
　　
　　一、我國現行的出口退稅制度概況
　　出口退稅是指國家對于出口貨物，允許將其在出口前的生產和流通各環節已繳納的國內增值稅和消費稅等間接稅稅款退還給出口企業，使出口商品以不含稅價格進入國際市場、參與國際競爭的一項稅收制度。對出口商品實行退稅政策是國際通行的慣例，是符合WTO規則的稅收制度，它避免了重復征稅，降低了出口商品的成本，是國家支持外貿出口、鼓勵本國貨物參與國際競爭的重要手段。
　　我國出口退稅始于1985年，其間歷經多次的改革和不斷補充、完善，已成為國家鼓勵外貿發展、調控宏觀經濟的重要手段。
　　二、國際通行的出口退稅做法與我國現行出口退稅制度對比
　　出口退稅作為WTO規則允許的一種出口促進措施，被世界上大多數國家所推崇并采用，成為國際貿易的通行作法。許多國家經過多年的探索，在出口退稅工作中取得了許多成功的經驗，對我國目前的出口退稅政策的完善有一定的借鑒作用。
　　（一）退稅管理機構對比
　　在出口退稅管理機構上，主要發達國家基本都實現了征退一體化，負責征稅的機關同時又負責退稅，不單獨設立專門的退稅機構，這減少了出口退稅審核的環節，使征退稅緊密銜接，也提高了出口退稅運作的可監控性。在韓國，出口退稅是由基層稅務部門負責審核和辦理，由基層稅務部門在其稅收收入賬戶上直接支取退稅款，如果退稅金額超過該地區稅收收入金額，還可以從其他稅務部門的收入賬戶上借支。法國、意大利、英國、印度和希臘等國也均未設立專門的退稅機構，而是把出口退稅納入增值稅日常管理，這減少了退稅審核環節，縮短了退稅期，提高了效率。
　　我國在退稅管理上卻是征退分離的。雖然從2005年開始，我國在浙江、江蘇、廣東地區進行了征退一體化的試點，但一直未能在全國范圍內推行。所以其他地區仍然實行著征退稅分離的管理模式，征稅機關與退稅機關分設。而由于征退機關之間缺乏有效的聯絡機制，使退稅管理中出現了“征歸征，退歸退，征退不見面”的機構設置脫節現象，大大降低了稅務機關對企業退稅行為的監控效率。而且征退稅在申報和清算方面的規定不一致，包括計稅依據不一致、計稅辦法不一致、申報時間不一致、報表格式不一致等，也給申報和審批管理帶來一系列的問題，給企業和稅務機關都帶來了極重的負擔。
　　（二）退稅程序對比
　　在退稅程序上，各國政府為使企業及時足額得到退稅款，對退稅工作都實行了制度化，盡量簡化退稅程序，以保證退稅工作的效率。在英國，企業要啟動退稅程序，只需向稅務部門遞交一張納稅申報表，應繳稅額為負數就表示應予退稅，而與出口商品有關的單證，如報關單、客戶訂單、出口發票、結算憑證等，均由企業保存備查，而不必送交稅務部門審核，稅務署根據企業申請在兩周內辦完退稅，不按期退稅要給支付企業“滯退金”。法國的做法與英國基本相同，退稅工作效率較高。
　　而我國的出口退稅程序相對復雜。首先，辦理退稅需要提供的憑證資料較多，例如，委托外貿企業代理出口的生產企業在申請退稅時，要同時提供“代理出口貨物證明”、受托方的“出口貨物報關單”、“出口收匯核銷單”、“代理出口協議副本”、“銷售賬”等憑證。如果不能提供完備的憑證，則不能通過稅務機關審批。另外，辦理退稅還有時間限制，超過了規定期限，稅務機關將不予退稅。所以，退稅企業如果沒有掌握好辦理程序或不能提供完備的憑證資料，就可能無法及時取得退稅款甚至無法取得退稅款，退稅效率較低。
　　（三）退稅方式對比
　　從退稅方式來看，國際上有諸多靈活的、多樣化的退稅方式。各國對退稅的稅種、退稅商品的品種、退稅率、退稅期限及負擔機制等各有不同的規定，例如，美國對出口商品直接免征國內稅，澳大利亞退貨物服務稅，韓國還退關稅和其他間接稅，法國、意大利實行完全的“零稅率”。為保證出口退稅制度高效地運轉，各國分別采取了與本國稅制相適應的“免、抵、退”或“免稅采購”或“先征后退”的方法，其中“免、抵、退”是增值稅國家的主要方法。這些國家退稅的操作也較為靈活，例如，在法國，企業可以根據自身的實際情況靈活地選擇退稅期，可以申請月份退稅、季度退稅或按年退稅，同時還可以選擇全額免稅購買方式，即企業在購進貨物時徹底免稅，既不征稅也不退稅，從而將退稅程序前置。而在阿根廷和泰國的企業可以申請將退稅額結轉下期抵扣或直接退稅。
　　我國現行退稅辦法主要有三種：對生產企業自營出口和委托外貿企業代理出口采取“免、抵、退”的辦法；對外貿企業自營出口或委托其他外貿企業出口采取“先征后退”的辦法；對出口按簡易辦法征收的貨物或小規模納稅人出口貨物實行“免稅”管理辦法。退稅方式雖然較多，但由于不同方法計算退稅額的依據不同，致使不同類型企業和不同貿易方式下的退稅額不同，造成企業間實際稅負不公。此外，在退稅操作上，我國方式也比較單一，只有一種按月退稅的辦法。這極可能使一些年度或季度征退平衡的企業出現某月大量征稅，而下月大量退稅的情況，無形中占用了企業的資金。
　　（四）管理手段對比
　　從管理手段來看，意大利、德國、韓國等發達國家都普遍建立了科學、嚴密的出口退稅信息監控網絡，對出口貨物的信息進行綜合監控，實現了出口退稅信息共享及協作管理。以意大利為例，意大利財政部的信息中心已在全國形成了一個系統網絡，不僅實現了稅務系統內部的聯網、稅務系統與全國主要行政機構之間的聯網，還與歐盟各國都實現了電腦聯網。同時，意大利在海關監管現場派駐財政警察，海關與財政警察互相協作又相互監督。
　　相對而言，我國的退稅管理手段比較落后。目前我國對退稅的管理仍以紙質單證為主，電子信息審核為輔。出口退稅涉及的外經貿、海關、稅務、工商等職能部門都有各自獨立的管理體系，而部門之間的聯系不緊密，協作配合不到位，電子信息化手段不銜接，致使極易產生管理上的灰色地帶，給騙稅分子以可乘之機。
　　三、我國現行出口退稅制度的缺陷
　　我國的出口退稅制度多年來雖歷經多次的改革和不斷的補充、完善，但仍存在許多問題，也存在著一些與WTO規則不一致的地方，無法有效地與國際慣例接軌，給實際工作帶來一定困難。
　　（一）出口退稅政策不穩定，退稅率調整頻繁
　　我國于1985年開始實行出口退稅，當時對不同產品實行不同的退稅率；1994年稅制改革后，統一實行增值稅零稅率；之后由于亞洲金融危機、經濟局部過熱等原因，又先后對出口退稅機制進行了多次調整。總的來看，從1994年稅制改革直到2008年國際金融危機爆發之前，我國的出口退稅政策先后在1996年、1998年、2004年、2006年和2007年進行了五次大幅度的調整，其間小幅度的調整更是不計其數。而2008年8月份以來，由于國際金融危機全面爆發，我國又連續七次上調出口退稅率以適應金融形勢的變化，調整頻率之快十分罕見。
　　出品退稅政策的調整在一定時期內適應了經濟形勢的變化，促進了我國貿易的增長。但這種政策的頻繁變動，也帶來了更多的負面影響。首先，我國每次的政策調節只是在原有基礎上修修補補，治標不治本。由于一直無法形成一套系統、穩定的出口退稅制度，使出口企業因政策不明朗，無法制定長期的出口營銷戰略。其次，不斷改變出口退稅政策，調整出口退稅率，給稅務部門的工作帶來負擔，因為政策變化要求有關稅務人員重新學習和掌握新規定，這必將影響到退稅工作的效率。最后，出口退稅政策的調整具有一定的“回逆性”，因為調整后的政策往往要回溯到以前的某個時間開始實施，這也會打亂原有的工作程序。
　　
　　（二）沒有實現“征多少、退多少”的徹底退稅原則
　　我國的退稅原則是“征多少、退多少，不征不退，徹底退稅”，這也是WTO所倡導的稅收中性原則的體現，但這一原則在具體實施中并未得到完全貫徹。
　　首先，我國出口退稅的稅種范圍較窄。目前，我國出口退稅的稅種僅限于增值稅和消費稅，而營業稅、印花稅、城市維護建設稅等間接稅均未涵蓋。其次，現行的退稅率與法定征稅率不一致，沒有實現真正的“零稅率”。據統計，我國出口商品的綜合退稅率在14%-15%之間，而綜合征稅率按增值稅計算為17%，絕大部分商品的出口退稅率未達到法定征稅率。征退稅率不一致，使我國大部分出口商品不能以真正的不含稅價格進入國際市場，降低了產品的國際競爭力。這不僅會挫傷企業的出口積極性，也不符合WTO規則和國際慣例許可的全額退稅原則。此外，我國針對不同的企業采取不同的出口退稅管理辦法，導致不同企業退稅收益上的差別，也不利于企業間的公平競爭。
　　（三）退稅管理手段落后，騙稅易發
　　我國現行的出口退稅管理中，雖然也使用計算機對稅務、海關、外管等部門進行相互的信息核對，但由于各部門的軟件開發各自為政，采用的標準各不相同，而軟件設計內容又跟不上新出臺的政策要求，造成相互之間的信息無法有效共享與配合。而我國目前又缺乏高效可行的部門工作協調系統，使稅務部門與有關部門之間工作協調不力，外部信息的核對通過率較低，計算機審核的操作性極差。信息傳遞不暢，又缺乏有效手段對退稅鏈條中的各環節進行嚴密監管，造成部門之間工作脫節、退稅計劃難以把握及人為退稅滯后，既影響退稅效率，又使騙稅分子有機可乘。
　　（四）出口退稅程序復雜，缺乏統一規范
　　在我國，一筆退稅款的形成不僅涉及企業內部的營銷、財務、物流等部門，還涉及到稅務、海關、外管、外經貿、商檢等政府機關。僅在稅務部門，征退稅之間就要經過近十個環節的流轉，只要一個環節出現問題，整個退稅進程就會停滯不前。這種復雜的程序使企業疲于應付，也使退稅款對經濟的激勵作用大打折扣。
　　而我國目前尚無出口退稅管理的程序性法規，這也造成了退稅操作方面的許多問題。例如，在沒有統一的檢查規程的情況下，各地出口退稅檢查的內容、方式等各不相同，隨意性很大，使檢查效果大打折扣，產生騙稅隱患；而由于沒有統一的清算規程，各地出口退稅清算的方法各不相同，影響退稅的公平性；而在日常管理中，由于沒有統一規范的計劃分配方法、檔案管理及財務制度，又影響到出口退稅的公正性及效率性。這些問題反過來又影響了退稅政策的準確實施，使政策難以達到預期的效果。
　　（五）出口退稅的計劃性管理的特點與市場經濟本身相脫節
　　我國出口退稅款一直是納入國家財政預算實行計劃指標管理，退稅基本由中央財政負擔。這種做法有利于編制預算，也減輕了地方財政的負擔。但在實際操作中，由于退稅指標的確定是以上年的實退稅額為基數，造成指標數往往與實際數有較大出入。例如，1994年和1995年計劃指標分別是450億元和550億元，而實際應退稅款則分別為715億元和846億元，而1997年正好相反，計劃指標為735億，而實際退稅額只有432億元。出口退稅的計劃指標是計劃經濟時代的產物，與出口貿易的市場化相矛盾。既不能適應經濟發展的需要，也對我國的退稅政策的落實和外貿出口形成阻礙。目前，我國應退稅規模與外貿出口規模是同步的，而退稅指標卻是人為的依據往年基數加成制定的。而每年退稅指標增量則依賴于國內入庫的稅額增量，如果入庫稅額增量不到位，就制約了退稅指標的增長。而與此同時，我國的外貿出口增長迅速，根據海關總署統計，2010年一季度，我國進出口總值達到4577.4億美元，貿易順差接近500億美元，而年度進出口貿易總額預計能夠達到2.1萬億美元，增速達20％左右。這就使退稅指標與退稅需求之間的矛盾越來越深，資金缺口越來越大。
　　（六）出口退稅與相關的稅收制度協調不足，征退稅脫節
　　出口退稅是稅收制度的重要組成部分，但我國的出口退稅政策與相關稅收制度脫節，彼此間缺乏協調。例如，出口退稅政策與增值稅立法精神相悖。增值稅是價外稅，與企業的成本、利潤無關，但我國較低的退稅率卻使無法退還的部分稅額轉由企業負擔，影響企業的成本。而且，由于價外流轉的特點，增值稅的名義稅率也就是貨物的實際稅收負擔率。但由于我國的增值稅在某些環節實行減免稅、兩種納稅人征稅方法不同以及征管不力等因素存在，使增值稅鏈條人為中斷，貨物的實際負稅率與名義稅率產生差異，進而影響出口商的經營成本。
　　征退稅脫節還表現在稅收管理上。首先，增值稅屬于中央地方共享稅，中央與地方的分成比例是75︰25。從2004年起，我國出口退稅是以上年的出口退稅（含免抵）實退指標為基數，基數內的部分全部由中央財政負擔，超基數的部分，才由中央和地方按比例共同負擔。2004年分擔比例為75︰25；2005年，在出口退稅基數不變的前提下，國務院將中央與地方的分擔比例調整為92.5︰7.5。中央與地方征退稅的分享分擔比例不同，造成征退利益相脫節。其次，在機構設置上，征稅機關與退稅機關分離，且征退機關之間缺乏有效的信息傳遞，使稅務機關無法對企業的行為實施有效監控，形成騙稅空間。再次，出口退稅與進口征稅相脫節。按照國際慣例，各國出口退稅一般是從由海關代征的增值稅、消費稅中直接列支，因為海關代征的這部分稅款實際上就是出口國對進入國際市場的本國商品的退稅額。但在我國，進口增值稅、消費稅與關稅同步減免的現象十分普遍，這加重了我國出口退稅的財政負擔。最后，退稅與征稅在申報和清算辦法上相脫節，也給申報和審批管理帶來一系列的問題，增加了企業和稅務機關的負擔。
　　四、完善我國出口退稅制度的幾點建議
　　出口退稅作為國際通行的辦法，其政策的制定、調整，既要遵循國際慣例，又要適應社會經濟的發展需要。我國應根據WTO規則完善出口退稅機制，結合實際情況，盡力支持我國企業參與國際競爭。
　　（一）保持政策穩定，盡量實現全額退稅
　　WTO倡導中性的多邊貿易框架，而出口退稅使產品以不含稅價格參與國際競爭，同時克服重復征稅，正是中性稅收原則的體現。因此，保證出口退稅制度的中性，既不多征少退也不少征多退，正是多邊貿易框架下我國出口退稅制度的必然選擇。
　　而出口貨物要實現徹底退稅，應遵循“征多少、退多少”的原則。首先，擴大出口退稅的貨物適用范圍。只要商品真正實現出口，均應允許其以不含稅的價格進入國際市場。其次，擴大退稅的稅種范圍。可以考慮把其他間接稅，如營業稅、城市維護建設稅等也列入退稅范圍。這樣做不僅有利于提高企業的出口積極性，也使我國的出口退稅制度更符合WTO規則和國際慣例。再次，調高出口退稅率，使征稅率與退稅率一致，實現徹底退稅。根據測算，出口退稅率每提高1個百分點，就相當于一般貿易出口成本下降約1個百分點，國內生產總值增長0.55個百分點，稅收總額增長0.89個百分點。可見，提高出口退稅的退稅率不但不會對財政造成損失，還會以刺激出口的方式來提高國內生產總值，從而增厚稅基，進一步增加財政收入。也只有實行徹底退稅，才符合WTO規則，才能使我國企業的產品在國際市場上有立足之地。
　　同時，要保持出口退稅政策的穩定性。出口退稅制度的頻繁變動不利于企業的出口規劃和稅務機關的管理工作，這要求我國政府和稅務機關從我國經濟的長遠發展出發制訂切實可行、穩定、透明的出口退稅制度，增強出口退稅制度的穩定性。這有利于我國企業制定長遠的戰略規劃，更好地參與國際競爭。
　　
　　（二）在稅務管理上，盡量簡化出口退稅程序，實現征退一體化
　　由于出口貨物客觀上存在著生產、出口、征稅、退稅在時間和空間上的分離，因此退稅管理各環節的銜接非常重要。從國際比較來看，在出口退稅管理上，各發達國家基本都實現了征退一體化，這種征退一體化的管理使國庫退稅的金額不多，出口騙稅利益驅動不大。當然，這要求國家有規范的增值稅制度作為基礎。實行征退一體化的國家增值稅都比較規范，一般不存在增值稅的減免，也沒有先征后退的情況，增值稅收入基本都能按規定繳納入庫。這樣，它們的出口退稅率與法定征稅率便可保持一致，從而確保本國產品不含稅出口。同時，規范的增值稅為退稅單證的簡化創造了條件，使退稅操作簡便、易行。而我國在實踐中也發現，征退稅分離，既影響了出口退稅工作的效率，也提高了出口騙稅的機率。因此，我國在今后的退稅改革中，要盡量做到征退一體化，由征稅機關來負責退稅管理，簡化出口退稅程序。同時由稅務檢查部門對企業的出口退稅全過程進行核查和審計，并對出口騙稅案件進行立案和查處。以此實現征退稅的一體化管理，解決征退稅相脫節的矛盾。
　　（三）加強信息化建設，實現資源共享，加快退稅速度
　　采取先進的管理手段是完善出口退稅制度的關鍵。要加強信息化建設，建立相關部門之間的信息共享和責任分擔體制。爭取早日實現出口退稅跨地區、跨部門的計算機聯網，在稅務系統內部、稅務機關與海關、外管、工商、銀行之間建立出口退稅憑證與數據資源的共享體系，加強交叉稽核力度，同時切實落實好各部門的責任分工。要進一步規范并完善出口退稅電子化管理系統，軟件設計上要及時補充有關功能，如新出臺的政策操作、檢查、清算功能等，在有效防范騙稅的前提下，盡可能簡化出口退稅操作手續。在稅務部門內部應加強出口退稅人力資源配置，各部門更應通力協作、信息共享，如建立協調會議制度、信息傳遞制度等，加強對出口貨物的控管，嚴防騙稅發生。
　　（四）嚴懲、防范偷騙稅
　　目前，我國在退稅管理上的漏洞給出口騙稅帶來了較大的空間。例如，許多流通企業利用供貨企業與外貿企業相脫節的特點，在兩者之間進行轉手倒賣、虛抬價格，甚至偽造完稅憑證，炮制了大量的騙稅案件。再者，我國海關一向重視進口管理而忽視出口管理，出口商品的開箱檢查率只有3%左右，這就給騙稅者帶來可乘之機，有的以空箱通關，有的在報關時以高退稅率的產品代替低退稅率的產品。騙稅現象的存在，使出口應退稅額在一定程度上存在水分。據保守估計，我國一年的騙稅額在300億以上，這使我國的出口退稅面臨極大的困境。
　　嚴懲偷騙稅是完善出口退稅制度的有力保證。以法國為例，在法國，如果納稅人某月偷騙了一筆稅款，就認定其全年每個月都偷騙了相同的稅款，而不是去查每月的賬，并由此上溯十年，認定其每年偷騙了相同的稅款，要求該納稅人一次性補齊這十年所偷騙的稅款。這樣嚴厲的措施震懾了不法分子。因此，西方國家偷騙稅的情況較少。所以，在實行出口退稅的同時，必須采取有力的保障措施，嚴懲偷騙稅，這是出口退稅的國際經驗總結。
　　在我國，要制定相應政策，協調稅務、海關、外管、外貿等部門的工作，提高出口貨物查驗率和出口電子信息的準確性、及時性和安全性。從而形成規范的約束機制，減少漏洞，防范和打擊出口騙稅行為。
　　（五）逐步改變出口退稅的計劃指標分配方法
　　作為WTO的成員國，我國應當按照市場規則來參與國際競爭，在市場越來越靈活的今天，生硬的出口退稅計劃指標將不僅不能對出口退稅起到預測和指導的作用，還會形成一種硬性約束，阻礙外貿出口的發展。我國應逐步取消出口退稅計劃指標，按實際情況辦理退稅。同時，可借鑒德國的做法（德國增值稅收入和退庫均由聯邦財政和州財政共同負擔），將出口退稅逐步改為由中央和地方合理分擔。分擔比例可以參照增值稅，對一些財政不寬裕、負擔較重的地區，可以適當調整地方財政的基數，以保證地方的既得利益。這樣，一方面可以緩解中央財政的壓力，減少退稅資金積壓；另一方面也有利于調動地方加強出口退稅管理的積極性和主動性，有利于健全制度、堵塞漏洞，防范和打擊出口騙稅，共同維護國家利益。
　　參考文獻：
　　1、馬海濤.中國稅制[M].中國人民大學