破題社會管理創新

　　胡錦濤總書記明確指出：“社會建設說到底，是對人的管理和服務”。也許是由于問題過于淺顯，我們沒有刻意追求；也許是因為問題過于深邃，我們未能輕易破的。大家都在往一個漏桶里不斷盛水，卻亦然那樣樂觀快樂，無所顧忌。當社會管理的困惑已經悄悄與我們為鄰，成為我們履行職責中的積重難返，其實也就意味著我們破題的時機應當并且已經開始成熟。
　　
　　一、在檢察之上研究檢察，在問題之上破題
　　
　　任何方法都跟一種哲學思想和觀念有關。檢察社會管理創新概莫能外。首先要解決觀念和認識的問題，在問題之上破題。
　　
　　(一)社會管理創新是政治權力積極作用的結果
　　在政治學上，政治權力按其作用和產生的后果可以分為兩種：一種是消極政治權力：一種是積極政治權力。消極政治權力是以剝奪作為代償功能表現的。“夏有亂政而作禹刑”。生殺予奪、殘害身心是它的基本面目和表現形式；積極政治權力則以“讓人活得更加美好”為宗旨，正如馬克思所描述的。每個人的自由發展是一切人自由發展的條件。現代社會追求的是積極政治權力。過去刑事訴訟法功能的表述是打擊犯罪保護人民的工具，現在則把它表述為是保護人民、保障人權的準則。所以，人的自然權利是現代社會的起點，檢察機關要充分發揮司法權的積極作用，以保護人權、服務群眾為己任，以此作為我們的政治期許和司法成熟。
　　
　　(二)社會管理創新是社會管理的常態
　　我們以往將社會管理片面理解為問題管理和危機管理。其實，問題管理是問題落在社會后面的管理，不具有先導性；危機管理是出現危機后才舉全國之力進行的運動型管理，往往高成本、低效率。比方說，我們的失業、通脹屬于問題管理；而我們的信訪、維穩，則屬于危機管理。據此，應當解決兩個層面的問題：第一是常態下，在問題和危機發生前用法律法規有秩序地進行日常管理；第二是非常態下，在發生問題和危機后，國家權力要更多地借助社會力量進行自我控制，降低社會管理的成本。
　　
　　(三)社會管理創新應當立足與社會流動同步
　　我們過去一直以為流動人口的過度膨脹和增加是暫時的、過渡性的，人口紅利在2113年將不復存在，社會將就此恢復常態。所以，總想等這個過渡時期過去，平穩下來之后再進行有序管理。其實，對于現代化社會而言，只有流動才有變革和發展的動力，社會流動包括各種生產要素的快速運轉、交換、配置、組合，產生了巨大的發展效應和財富效應。所以，快速流動是現代社會的重要標志或者說常態，社會管理也必須在流動中同步進行。
　　
　　(四)社會管理創新的方向是社會秩序自治
　　我們原來沒有社會的系統概念更毋庸談及社會理念，對此缺乏心理準備、行政準備、司法準備和資源儲備。對現在如雨后春筍般的800萬社會組織，首先是大吃一驚，其次是馬上想到這些組織必須管理起來，控制起來，否則要出問題。其實，社會管理的前提是管理社會，這意味著社會是一個獨立對象。有它的獨立空間和運作邏輯。所以，我們不能把社會管理等同于政治控制，必須承認社會的獨立性，要還權力以規范，還社會以自治，國家以法律的力量和行政力量給社會以一個自治的秩序。
　　
　　(五)社會管理創新的終極目標是人的有尊嚴的幸福生活
　　愛因斯坦說，“國家是為人而建造的，而人不是為國家而生存的”。在現代社會，人不僅僅是本，更重要的是目的本身——既是我們的出發點，又是我們行為的目的。從這個意義上說，社會管理就是社會領域的宏觀調控，它與公共服務密不可分，終極目標都是實現人類社會的德性憧憬和幸福生活。所以，社會管理與公共服務應當同步規劃，統籌推進。
　　
　　二、在檢察之外研究檢察，從問題之外破題
　　
　　過去有句話叫做“哪里有警察哪里就堵車”，因為警察疏導交通只有紅燈和綠燈的功能，而恰恰是黃燈能夠使道路的利用達到最大化，流量最充分。在社會管理領域，這個“黃燈”就是社會。所以，推進社會管理創新，就是要幫助社會的成長，給社會一個自治的秩序，形成國家與社會的分化。
　　
　　(一)建立檢察機關對社會的信任機制
　　信任是相互的，這種互信機制從經濟學角度看是一種雙邊市場規律在發揮作用。就是說，國家對社會不信任，社會對國家也就失去了信心和信任。所以，檢察機關要贏得社會的信任，首先要給予社會足夠的信任。
　　1、特別信息公開制度。對于檢察機關的刑檢和自偵辦案的數據，涉案罪名、人員分布和發案狀況的統計分析，以及有關專項行動辦案情況等信息，可以在一定程度上向社會公開。
　　2、程序公開制度。如可以在公訴環節施行的三個公開：一是辦案流程公開；二是訴訟文書、證據形式、強制措施及承辦人公開；三是辦案環節公開，包括受案、分案、審查、退查、起訴等環節。
　　3、新聞發言人制度。這一制度雖被廣泛推廣，但是仍不健全，規范，甚至流于形式。發布新聞要做到時態性、時序性和時效性的結合，對于檢察機關的重大工作部署、檢察工作的階段性成果、有重大社會影響案件的辦理情況、群眾反映強烈的問題等，由新聞發言人定期向社會通報。
　　4、檢察開放日制度。檢察機關的開放日基本沿襲了舊有的開放日形式，因事項不同對象不同時空不同而不同。建議在全國確定法定“檢察開放日”，并且擴大被開放對象和范圍，進一步取得社會信任。
　　
　　(二)建立檢察機關與社會對話機制
　　檢察機關對社會的信任機制還僅僅是單方面的，一廂情愿。而現代政治的管理本質上就是一種權力妥協，所以，必須建立檢察機關與社會的對話機制，形成與社會的互動。
　　1、檢察機關首長聯系社區和接訪制度。目前班子成員聯系基層院制度，流于形式和一般化，立意淺近，不敷溝通。還必須在此基礎上聯系具體社區和鄉鎮農村，并且經常深入社區、農村開展接訪活動，聽取意見和建議。不能走馬觀花，淺嘗輒止。
　　2、社區檢察官代表和法制村長制度。我們可以借鑒法國施行的社區檢察官代表制度，由退休的警察、教師、社區和社會工作者擔任，由檢察機關進行統一培訓，擬制檢察官代表。一部分人可以完全從事青少年犯罪領域的工作。另外，對于一些信訪村、矛盾村，我們可以設立法制村長，協助做好信訪維穩和法制宣傳工作。
　　3、答疑說理制度。司法公信力缺失，單純的答疑說理，理論根據盡管鋪陳。但就事論事往往難以服眾，息訴止爭。要把情緒管理理念引入答疑說理制度中。在認識、協調、引導、互動和控制上下功夫，做到公開說法，耐心疏導，情緒管理，心理控制。同時排放不滿，化解怨憤。
　　4、聽證制度。對于檢察機關作出終局性的決定或者疑難復雜案件，落實聽證制度，讓當事人充分的表達意見和主張。在互動中實現司法的權威。
　　5、檢察官懲戒委員會制度。我們去年推行了此項工作，其目的也是讓有關當事人社會代表參與對檢察官的懲戒過程，解除檢察機關的神秘外紗。
　　
　　(三)建立社會自主機制
　　古代政府有四種形態：太上，不知其有，老百姓都不知道它的存在；其次，親而譽之，老百姓贊成它，但這種贊成可能是有假的；再次，畏之，老百姓怕它；最次，侮之。老百姓不尊重它。所以，政府的最高境界應當是“太上”。就是“小政府”、“大社會”，社會管理的最終落腳點在于社會自治。檢察機關在推進社會管理創新中，也應當建立社會自主機制。促進社會自治。
　　1、檢調對接。在檢察機關內部設立調解員辦公室，邀請人民調解員、中介組織、行業組織等三個層面的人員參與調解。同時，進一步擴大刑事和解案件范圍，對于一些傳統意義上的“重刑案件”，如未成年人搶劫案件、同室友之間的盜竊案件等，如果被害人要求和解，也可以進行和解，以充分體現被害人意志和刑法的謙抑性。
　　2、文化與傳統創新。社會管理創新的核心也在于文化，“文化決定一切”。中國特色的團體格局和差序格局有機融合的社會，在推進團體格局融入差序格局的過程中要充分發揮文化的作用。
　　一是推進法治文化的培育。村民干部選舉，每個村民都知道賄選違法，但是仍然送的依舊，收的釋然，以致有“法無定法乃至非法法也”。這種對賄選違法性的認識實際上是一種停留在表面的強制性外在觀念，并非內在的自覺。要形成法治觀念的內在自覺，要靠法治文化的培育和熏陶。并借以形成文化加速度。
　　二是促進禮俗規則的確立，建設禮法合一的現代社會。要使公民具備節制、自律意識并且具有強烈的道德感，需要有一個過程，更需要有一個相互熟悉的社區。不具備這一點，溫州的漂白饅頭事件告訴我們，檢驗工序再多，監督層次再細此類事件或遲或早總會發生。所以，我們要把國家的理念、法治的理念、道德的理念融入禮俗規則，推動社會的良性自治。
　　三是搭建檢察服務平臺。如文前提及的社區檢察官代表、法制村長，都是立意較高并且切實可行的解決問題的平臺。這里主要討論鄉鎮檢察室的問題。法國騷亂的一個很重要的原因，就是把社區警察變成了巡警，致使警察脫離社區和群眾，甚至經常成為敵人。檢察機關也有進社區的問題，況且社區立法在即，如果國家對社區進行立法，那么我們僅僅把檢察室定位在鄉鎮，就會定義過窄，法律的超前性、預測性不夠。特別是現在信訪問題、群體性事件往往與社區有極大的聯系。所以，檢察室僅僅考慮設在鄉鎮可能還是不夠的，我們的投射視野可以更加寬廣。
　　3、社會組織服務管理。當前的社會組織還不過是一種謀利的手段和形式，他們依附于政府部門，成為政府管理社會的媒介；或者依附于經濟集團，成為經濟集團實施行業壟斷的幫手；或者鉆法律的空隙牟取暴利。它的自律性往往不強，自律意識也不強，它產生發展以及膨脹，多數是基于經濟利益，實施違法犯罪行為也屢見不鮮。但是，社會組織作為“第三部門”，是國家與公民之間的橋梁，它與國家之間也不是“零和博弈”，而是助手和參謀。所以，國家應當幫助社會組織成長，加強社會組織的能力建設和公信力建設，促進其自律和自治。檢察機關能夠做的主要有以下三點：
　　一是建議社會組織的主管機關充分發揮監管和培育的作用，協助有關方面加強法制教育，促進其自律和規范，并致力于提升社會公眾在社會組織中的話語權，更好的發揮社會組織服務其成員，服務于社會的功能。
　　二是加強對社會組織的協作與服務，如加強與律師協會的協作，形成法官、檢察官、律師的平面三角關系；對一些行業和階層針對性的出臺服務措施：協助社會評估機構進一步建立和完善科學評估體系等。
　　三是依法打擊破壞社會組織建設的違法犯罪行為和社會組織及其從業人員的違法犯罪行為，為社會組織的成長營造良好的法治環境。
　　
　　　三、在檢察之中研究檢察，在問題之中破題
　　
　　檢察機關推進社會管理創新，當然還得立足于自身，重點解決當前面臨的問題。
　　
　　(一)還權力以規范
　　權力的擴張，必然擠壓社會的空間：權力的濫用或者應當作為而不作為，則會更直接破壞社會的成長。所以，應當規范權力的運行。從檢察機關自身來講，最基本要求是：
　　1、嚴格執法。特別要處理好依法辦案與黨委領導的關系，建立對“政法委協調案件”的報告制度和問責制度。對于因協調而被要求降低證據標準強行批捕、起訴的案件或者對于檢察機關在協調中依法提出的正確意見不被采納的案件，必須向上級院報告。對于形成冤假錯案的，實行檢察環節錯誤決策的問責制度和依法履行職責缺位或不到位的問責制度。
　　2、確保質量。辦案質量管理始終是一個難題，因為它不能量化，只能進行主觀抽象的評價：而評價主體的選擇也是兩難，自我評價難免護短，上級評價力不從心。實踐中往往只能以錯案、撤案等量化指標來考評質量問題，這些當然是典型的質量問題，但顯然也只是極少一部分的質量問題。所以，應當成立檢委會辦公室和案件質量管理中心，定期對本院業務部門辦理的案件進行抽樣檢查和考評。
　　3、提高效率。案件有法定期限，但是辦案效率卻反映工作作風，也涉及司法公正。要考慮推行即辦制，簡單案件立即辦、復雜案件限時辦、特殊案件緊急辦。
　　
　　(二)還社會以包容
　　法學界認為流動人口增加是犯罪率上升的重要原因；社會學界則認為，城市和農村收入差距過大是犯罪增加的原因；莫衷一是。實際上，農民工進城之后，他們不是更加貧窮，而是增加了收入，這是減少他們實施犯罪的的直接動力。從另一面看，農民工進城，城鄉收入不是拉大而是縮小了，這種縮小，又是降低農民工或者流動人口實施犯罪的間接動力，
　　所以導致犯罪增加的流動人口犯罪問題主要是：身份歧視和戶口歧視。如職業選擇歧視、醫保社保轉移接續的歧視、受到不公正人身自由限制歧視，等等。所以，所謂包容性社會管理首先需要解決的問題就是共享性、公平性和公正性。
　　按照社會學理論，社會和諧有兩種：一種是機械和諧：一種是有機和諧。機械和諧主要通過壓制性或者懲罰性的制裁來實施管理，有機和諧的特點是人口流動性較強，社會分工較細，人的個性和依賴性較強，但是集體意識較弱。所以。社會主要是通過恢復性或者補償性措施來實施管理，現代社會應當是有機和諧的社會。對于檢察機關來說，恢復性和補償性管理措施主要體現在執法活動的去犯罪化和輕刑化。
　　一是建立逮捕必要性審查機制。如我市某基層院，2010年外來人員有罪不捕首度超過本地人員有罪不捕，達到41人。當然。他們也有一些具體的條件和規定。如常年在當地工作、能夠落實幫教措施等。
　　二是量刑建議中明確提出適用非監禁刑。2010年。我市某區被判處緩刑的外來人員有132人，已經占到判處緩刑總人數的25%。
　　三是積極促成刑事和解。外來人員的刑事和解有一定的特殊性，他們往往無力賠償，也無親人在當地代其賠償。與本地人員的刑事和解相比，具有較大的難度和差距。近年來，我市某基層院在這方面進行了有益的探索和實踐，主要從三個方面解決賠償金問題：一是依托紅十字會：二是聯系愛心俱樂部：三是建立司法救助基金。
　　
　　(三)未成年人管理
　　可以從如下五個方面著手實施：一是未成年人犯罪社會調查制度：二是開通綠色法律援助通道；三是落實幫教社區企業：四是開展心理疏導：五是推廣親情會見。
　　
　　(四)司法救助
　　主要包括兩個方面的內容：一是救助向前延伸，在我們環節進行救助，比法院環節更加主動，更加有社會意義；二是救助方式多樣化，除物質救助外，在法律救助、心理救助、教育救助等各方面做嘗試。
　　
　　(五)推行民事公訴
　　在法治社會，司法的能動性絕不是搞“馬錫五式”審判，主要應該表現在三個方面：一是司法回應社會，要與時俱進地解釋和適用法律；二是“ZG6pgKBSKd7Js12DlghrzA==司法最終解決”，要對案件的管轄進行適當擴張，強化司法處置社會沖突和糾紛的功能：三是在司法方式上，要堅持積極和消極相結合，遵循司法自身的邏輯性。
　　
　　(六)引導和規范公眾參與反腐敗工作
　　當前，公眾參與反腐敗的現狀可謂“兩邊天”，亟待引導和規范。一部分群眾對發生在身邊的腐敗不聞不問，缺乏舉報熱情；也有一部分群眾以反腐敗“社團”、“聯盟”等名義，借助網絡媒體，大量制造反腐敗的轟動效應。
　　1、重新審視控申、反貪、預防、警務等部門的分工問題，形成格局重組，“耳朵”、“拳頭”、“嘴巴”、“盔甲”要用一個聲音說話，共同引導和規范公眾參與反腐敗工作。
　　2、借鑒有關方面經驗設立“檢民橋”，嘗試在民間網站開設專題版塊，圍繞檢察工作給群眾答疑解惑。
　　3、主動聯系反腐敗“社團”、“聯盟”等民間組織，引導其規范運作。對正當的舉報行為提供獎金、安全等保障，建立互信關系。
　　4、聯合公安機關嚴厲打擊以民間反腐敗“社團”、“聯盟”為名實施的違法犯罪活動。
　　
　　(七)虛擬社會建設管理
　　網絡已改變了我國社會輿論的生態環境，并形成了嶄新的網絡輿論場，容易導致局部問題全局化、簡單問題復雜化、個體問題公眾化、普通問題政治化、一般問題熱點化。事實上，我們在碰到這些問題的時候有些束手無策，如何認識、把握、管理網絡輿論，已成為我們當前面臨的新課題。
　　1、培養虛擬網絡的自治能力。通過鼓勵和培養第三方力量，包括律師、學者、專業技術人員等，對網民關注的熱點問題進行深入全面的分析和引導，既可以避免因公眾對熱點問題認識的膚淺性和片面性而使輿論狀況惡化，又能夠充分調動社會力量參與社會管理。
　　2、推動網絡立法。通過調研和信息分析，并研究借鑒國外網絡犯罪立法的成果和經驗，提出立法建議。打破部門界限，加強與社會各方包括多學科協會組織等的合作，形成合力，共同推動網絡立法。
　　3、成立輿情評論隊伍。時刻關注輿情，對重大輿情實行分析、分送、呈報處理制度。并根據不同性質，靈活采取以檢察人員名義、人民監督員親友了解內情揭秘、社會人員身份評論等方式進行跟帖。
　　4、加強與公安網警中心的合作。加強情報溝通，配合整治打擊網絡犯罪。
　　5、適時披露權威信息。社會公眾獲取信息也存在“第一印象”。也會“審美疲勞”，對群眾關注的重大案件，權威部門及時披露案情信息，往往能贏得主