析行政公訴制度中檢察機關的調查權

　　行政公訴制度是指在沒有適格原告的情況下，檢察機關認為行政機關的行為違反了有關法律規定，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，損害國家和社會公共利益。依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請法院進行審理并作出裁判的活動。行政公訴制度雖然在我國尚未建立，但已經得到許多法學理論界和實務界的認可。行政公訴包括立案、調查、提起公訴、出庭公訴等環節，調查是其中重要的組成部分。結合法院調查權、公安檢察的刑事偵查權以及律師調查權的情況，對檢察機關調查權進行研究，有利于推動行政公訴制度的盡快建立。
　　
　　　一、民事和行政訴訟中調查權的現狀
　　
　　要研究行政公訴中檢察機關的調查手段，可以先從民事訴訟、行政訴訟中當事人及其訴訟代理人的調查權、法官調查權中了解這些權力主體的調查手段，這些調查權之間雖有不同，但其本質畢竟有相似相通之處，通過對比分析，可以為行政公訴中檢察機關的調查手段提供很好的借鑒。
　　我們首先注意一下法官的調查權，1991年制定的《民事訴訟法》第64條規定：“當事人……因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集……”2001年《證據規定》15條規定：“《民事訴訟法》第64條規定的“證據”是指以下情形：(一)涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的事實；(二)涉及依職權追加當事人、終結訴訟、中止訴訟、回避等與實體爭議無關的程序事項。”這是對法院調查權最為詳細的規定，但是仍然存在一些弊端。我們再看一下行政訴訟，《行政訴訟法》第34條規定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據。人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。”這些規定賦予了法院在審判中具有比較寬泛的調查權。
　　對于當事人及其訴訟代理人的調查權，《行政訴訟法》第30條規定：“代理訴訟的律師，可以依照規定查閱本案有關材料。可以向有關組織和公民調查。收集證據。對涉及國家秘密和個人隱私的材料，應當依照法律規定保密。”雖然《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定律師有調查收集證據的權利。但令人遺憾的是，法律并未對當事人及其代理人在調查過程中可以行使哪些具體權利，可以使用哪些方法和手段，如何排除妨礙等程b19f61c293e56ca0db7d43175ce2ba01序問題作具體規定。只是原則性地規定當事人有權收集、提供證據，有權委托代理人，代理律師和其他訴訟代理人有權調查收集證據。這種原則性的規定致使當事人及其代理人在實踐中調取證據舉步維艱。
　　
　　二、行政公訴中檢察機關調查權的定位
　　
　　由于我國現行法律對于當事人和律師調查權問題還有許多亟待改善之處，所謂的當事人和律師的調查權不過是法律明確了他們開展調查行為的合法性，并無明確的程序規定，因此在實踐中遇到不少困難，使當事人和律師的調查取證工作難上加難。在行政公訴中，如果檢察機關的調查手段也如當事人和律師那般受限，顯然不利于調查工作的進行。況且行政公訴涉及的是國家和公共利益，一旦因為調查耽誤了時機，造成的損害是很難彌補的。筆者認為，檢察機關是國家司法機關，行政公訴的目的又是維護公益，可以適用的調查手段應該更加類似于法院的依職權、依申請調查的措施。筆者建議，行政公訴中，檢察機關調查手段可以分為如下三種：(1)詢問當事人、證人。詢問當事人和證人是為了獲取真實可靠的證據，查明案件事實。檢察機關應當有權向了解案件情況的人調查取證。(2)向有關單位和組織調取證據。為了促使那些了解案件真實情況的單位組織提供證據，有必要以法律形式規定檢察機關有權向有關單位和組織調查取證，將這些單位和組織提供證據上升為一項法定義務。(3)鑒定、勘驗。除此之外，還可以通過錄音、錄像、拍照等手段采集視聽證據。
　　以上幾種是比較常見的調查手段，檢察機關可以使用。問題的焦點在于檢察機關在調查過程中能否使用強制性措施，這也是學者們存在較大爭議的地方。如鮑錦衛在《論檢察權的配置》中認為民事或行政公訴的實質還是民事或行政訴訟，所以檢察機關沒有權力自行決定采取強制性措施，應當依法申請法院決定。一般也不應針對公民的人身自由采取強制措施調查取證：劉潤發在《行政公訴權研究》一文中指出為了使檢察機關及時、準確、合法地收集和固定好各種證據。立法應當賦予檢察機關行使調查權的必要手段。對于故意毀滅證據、拒絕提供證據或串供等妨礙作證的單位和個人，檢察機關應依法對其采取諸如拘留、罰款等司法強制措施。
　　筆者認為，檢察機關的調查手段中應當具有適當的強制性措施，所謂“適當”，是指不像刑事訴訟中公安機關或檢察機關的偵查手段那樣嚴苛，對人的強制應當盡量避免，但可以有一些對物的強制性手段，比如查封、扣押等，理由如下：首先，檢察機關在刑事訴訟中的職務犯罪案件中有自偵權力，已經積累了豐富的經驗，不論是人員的專業素質還是硬件設施都有一定優勢，與法院不相上下，如果每遇到需要強制性手段時都要申請法院執行，顯然不利于調查效率的提高，也容易增加法院負擔。其次，檢察機關調查的對象主要是實施違法行為或不作為的行政機關。在科技日益發達、社會不斷進步的今天，僅使用一般的調查手段不足以應對同樣行使國家公權力的行政機關。《行政強制法(草案)》中規定的行政強制措施的方式主要有限制公民人身自由；扣押財物；查封場所、設施或財物；凍結存款、匯款；強行進入住宅等。既然行政機關在調查時具有強制權，那么檢察機關在調查取證中運用適當的強制性手段也是合情合理的，這樣才容易實現權力與權力的平衡。再次。在一些非法轉讓致使國有資產流失案中。如果不利用強制性手段對財產進行及時扣押、劃撥。可能難以獲得證據并會對國家利益造成重大損失。
　　強制性措施發動與實施并非檢察機關調查中的必經步驟，也就是說，調查活動中并非絕對、必定要發動強制措施。正如刑事強制措施一樣，它本身不過是一種手段，運用這種手段是為了達到某種目的。正如有學者指出：“在強制措施的行使過程中，存在著兩種不同的利益需求：一是有效追訴犯罪。維持社會安全：二是保障犯罪嫌疑人和其他相對人的權利和自由。強制措施制度的程序設計即要求在不同的目的追求中尋求平衡”。由于強制性手段是對人身自由和財產的限制，一旦啟用可能會侵犯對方當事人或其他單位、個人的合法權益，故它的使用必須是在必要緊急的情況下才能進行，立法應對強制性措施所適用的標準、范圍與條件都有嚴格的規定。除了事前審查(如報上級機關批準)外，還應該建立事后救濟機制，這些方面其他法律中都有相關規定，可以適當借鑒。
　　
　　三、檢察機關調查權的保障措施
　　
　　在民事訴訟中，當事人及其訴訟代理人調查取證難一方面是因為民事訴訟法的規定過于籠統，只規定當事人有調查的權利，卻未規定取證不能時怎樣保障自己的權利：另一個很重要的原因是因為它沒有規定被取證的有關單位和個人如何履行相應義務，無正當理由拒不履行義務時的懲罰措施，或雖有規定懲罰措施但力度不夠不能構成足夠的震懾。立法的不周密致使實踐中當事人在收集材料時處處碰壁，尤其是向有關單位或者團體取證時，他們只同意律師調查，或是不管是當事人還是律師，一律以內部規定為由拒絕提供證據。《刑事訴訟法》第48條規定：“凡是知道案件情況的人，都有作證的義務”，但任何法律都未規定知道案件真實情況的人不如實作證或不作證時會對本人產生什么不利后果，這就使檢察機關在職務犯罪案件偵查中，難以得到有關單位、個人的配合，難以全面搜集能證明案件真實情況的證據，在很大程度上阻礙了檢察機關及時有效地發現犯罪。
　　為此，行政公訴中賦予檢察機關調查權的同時，也要賦予其行使方式及保障措施，否則會使權力失去其實質意義。正如《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》那樣，雖然規定了檢察機關在民事抗訴案件中享有調查取證的權力，但對于如何保障這一權力有效運行卻未作任何規定，為調查工作的開展帶來許多不便。“假如一條法律僅規定行為模式，而不規定法律后果，那么這條規定就會因缺少震撼力而顯得蒼白無力，”為了促使那些了解案件真實情況的單位和個人在檢察機關調查時積極配合，有必要以法律形式將有關單位和個人向檢察機關提供證據上升為一種帶有強制性后果的法定義務。為此，筆者以為，為了保證檢察機關在行政公訴中調查權的順利運行，應當賦予該權力運行的保障措施，應以立法的形式明確有關單位、個人的強制性義務。
　　
　　四、對檢察機關調查權的規制
　　
　　筆者認為，行政公訴制度中對檢察機關調查權可以從以下幾個方面進行規制：
　　一是限制調查時間。雖然是在提起行政公訴前進行的調查，也應該有時間限制，證據如不及時收集有毀損、滅失的危險。一些檢察人員如果沒有緊迫性地拖延調查或反復調查，不僅會影響調查效率，浪費司法資源，同時也錯過了對國家和公共利益進行保護的最佳時機。
　　二是規范調查程序。正義不僅應該得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現。調查應由兩名以上執法人員進行。檢察機關調查應以公開為原則，不公開為例外，這也是公正公開原則的要求。應賦予行政機關陳述意見的機會，必要時可召集有關單位、部門和個人參與聽證會，以確保決策的公正性和客觀性。特別是使用強制性措施調查時，一定要有嚴格的程序規范。特別注重對公民人權、商業秘密、國家機密等的保護。任何檢察人員及其參與人員皆負有保密義務，不得私自泄露，不得用于其他用途。
　　三是強化社會監督。檢察機關的法律監督是社會主義監督體系的重要組成部分，不是超然于其他權力之上的監督機關。我們必須清楚地認識到。檢察官和檢察機關既是監督者也是被監督者，既要充分發揮好自身的監督職能，又要在履行職能過程中自覺地接受社會各方面的監督，特別是廣大人民群眾的監督，這是防止權力濫用必要的制度安排。比如為了完善檢察機關對職務犯罪偵查活動的監督制約，2003年最高檢在lO個省市開展了人民監督員制度的試點工作，經過7年探索，試點工作深入開展、穩步推進，取得良好成效。截至發稿日。全國已有3137個檢察院進行了試點，占各級檢察院總數的86.5%，先后選任人民監督員3萬多人次。人民監督員共監督“三類案件"32304件，其中不同意檢察機關擬處理意見的1635件，檢察機關采納899件：對“五種情形”提出監督意見1000余件，絕大部分已經辦結并向人民監督員反饋。實踐證明，這一制度有利于檢察機關的偵查活動更好地接受外部監督，強化了檢察干警接受外部監督的意識，增加了檢察工作的透明度，被譽為檢察機關查辦職務犯罪工作中的“陽光作業制度”。
　　此外，檢察機關調查獲得的證據必須經過嚴格的法定程序才能采用，這在客觀上也實現了良好的監督效果。未經庭審質證的證據，不能作為定案的依據。《刑事訴訟法》第42條規定證據須經查證屬實，才能作為案件的根據。綜上，檢察機關調取的證據與其他訴訟主體提供的證據在證明力上無強弱之分，只是在證明對象方面有所不同。檢察機關調取的證據與法院調查的、當事人提交的證據一樣，應當接受庭審階段的審查核實。這種核實具有監督監督者的作用，對于防止檢察專橫極為重要。所以，檢察官或者檢察機關在進行調查取證時，必須嚴格按照法律規定進行，只有經過合法獲取的證據，并最后經法庭確認才能作為證據使