緩刑交付執行的法律監督

　　近年來社區矯正作為新型的刑罰執行方式越來越受到社會的關注。2009年最高人民法院等部門發布了《關于在全國試行社區矯正工作的意見》，標志著社區矯正在全國范圍內全面試行。2011年頒布的《刑法修正案(八)》將社區矯正寫入刑法，規定對被判處管制、緩刑以及對假釋的犯罪分子依法實行社區矯正。這意味著社區矯正作為一項刑罰執行制度被法律正式確立下來。社區矯正制度將更加全面、規范、深入的推行開來，社區矯正工作的運行和發展必然給檢察監督工作提出新的要求。社區矯正的法律監督貫穿于社區矯正的準人、交付、執行和終止等各個環節，其中緩刑犯的交付執行問題尤其值得引起重視。實踐中緩刑犯在社區矯正的對象中占據很大的比例，以北京市順義區為例，2007年至2009年每年緩刑犯占監外執行人數的比例均在65%以上，2007年甚至達到83.2%。成為社區矯正的主要對象。與此同時，緩刑執行中的一些問題也日益凸顯，尤其是緩刑交付執行環節存在的漏洞直接導致緩刑犯的脫管、漏管，甚至使緩刑變成了免刑，嚴重影響刑罰的嚴肅性和社區矯正的效果。因此加強對緩刑交付執行環節的監督對加強社區矯正法律監督、確保刑罰順利執行具有重要意義。
　　
　　一、緩刑交付執行中存在的問題
　　
　　在緩刑交付執行中主要存在以下突出問題：
　　
　　(一)交付執行的接收機關無法實際進行監管
　　在緩刑的交付執行中存在接收機關無法實際對緩刑犯進行監管的情況。造成這種現象的主要原因是，實踐中普遍存在人戶分離的現象，即因緩刑犯在戶籍地之外打工等原因導致戶籍地與居住地不一致，包括戶籍地與居住地不在同一省市和居住地與戶籍地在同一轄區，但是不屬于同一公安派出所、司法所管理兩種情形。2009年中央社會治安綜合治理委員會辦公室等五部門聯合出臺的《關于加強和規范監外執行工作的意見》(以下簡稱《意見》)第1條中規定，法院應將判處緩刑的相關法律文書送達罪犯居住地的公安機關。但在實踐中，由于人口的流動性較大、對罪犯在緩刑期間的義務告知不明或對緩刑犯的監管不嚴格等原因，緩刑犯的居住地常有變動，再加上出于維護地方治安的考慮，一個地區往往不愿意接收外地的罪犯進行監管，所以有些法院不核實或不認真核實居住地，而是將判決書和執行通知書直接送達緩刑犯的戶籍地。但在人戶分離的情況下，因緩刑犯不在戶籍地居住，所以戶籍地的執行機關往往是“只見文書不見人”，要對其進行監管教育也就無從談起，最終導致了緩刑犯的漏管。例如，戶籍地為遼寧省丹東市的緩刑犯李某，因故意傷害罪于2009年8月5日被北京市某區法院判處拘役五個月緩刑五個月，李某在犯罪前一直在該區某歌廳工作并居住在該區，而相關法律文書卻被送達李某的戶籍所在地，但被判處緩刑后李某一直未回到戶籍地，而居住地司法所也因沒有收到相關法律文書沒有對其列管，造成李某處于無人管理狀態。
　　
　　(二)文書送達與交付執行脫節
　　在緩刑交付執行中存在因文書送達不及時、不規范，文書送達與交付執行脫節。導致緩刑犯的脫管、漏管的情況。這個問題主要表現在兩個方面：
　　第一，文書未及時送達相關單位和部門?！缎淌略V訟法》第213條第1款規定：“罪犯被交付執行刑罰的時候，應當由交付執行的人民法院將有關的法律文書送達監獄或者其他執行機關?！币虼藢徯谭溉嗣穹ㄔ簯撠熕瓦_法律文書。2009中央綜合治理委員會辦公室等五部門的《意見》第1條中規定，人民法院對罪犯宣告緩刑的，應當在判決、裁定生效后5個工作日內，核實罪犯居住地后將判決書、裁定書、執行通知書送達罪犯居住地縣級公安機關主管部門，并抄送罪犯居住地縣級人民檢察院監所檢察部門。但即使有上述規定，實踐中還是存在兩個問題：一是相關法規只規定了法律文書送達公安機關和檢察機關的期限，但對于何時送達司法行政機關則沒有明確規定。而在社區矯正中司法行政機關恰恰是對緩刑犯進行矯正和監管的主要機關，實踐中存在未及時將文書送達司法行政機關的情況，造成司法行政機關一直沒有對罪犯進行列管，監外執行罪犯的交付和執行脫節，在這種情況下如果罪犯不按時報到，則直接導致漏管現象的發生。二是監所部門是檢察機關內部具體負責刑罰執行監督的主要部門，雖然《意見》規定了將法律文書送達監所部門的期限，但實踐中有些法院只在法定期限內將法律文書送達公安機關和檢察院公訴部門，而不及時送達監所部門，導致監所部門不能及時掌握緩刑犯的情況，造成對緩刑的執行情況難以進行有效監督。
　　第二，外地法院的裁判文書不能及時送達。雖然存在前文所述的法律文書未及時送達的現象，但對于本區法院做出的裁判，相關部門尚能通過定期與法院聯系、主動核實等方式掌握監外罪犯的相關情況。但是對其他區縣或是外地法院作出的緩刑判決，如果未能及時送達有關法律文書，相關機關根本無法對緩刑犯進行列管，更談不上監管和矯正了，而執行地和判決地的檢察機關對緩刑犯的情況都無從得知，直接影響到對緩刑犯刑罰執行的監督。
　　
　　(三)未履行告知義務
　　實踐中有些法院、公安機關未告知或未明確告知罪犯在被判處緩刑后應履行的義務和遵守的規定，導致相當一部分緩刑人員認為自己被宣告緩刑之后就“沒事了”，很快外出打工或干其他事情，沒有按時到居住地公安機關報到，執行機關對緩刑犯的情況無從掌握，導致脫管、漏管。
　　
　　(四)未及時交付執行的責任追究制度不健全
　　相關法律法規對未及時交付執行如何承擔責任沒有明確規定，缺乏一套完整健全的責任追究制度，導致實踐中有些地區在交付執行方面相同的問題反復出現。另外法律對社區矯正法律監督的規定比較籠統。缺乏具體的監督職責和監督手段，檢察監督措施的效力不夠明確。也導致監督的效果不理想。例如檢察機關發現違法的情況，一般只能采取糾正違法通知書或檢察建議的方式，而這兩種方式都沒有強制執行力，如果被監督單位不執行或不認真執行，也無法追究相關單位或人員的責任。
　　
　　二、緩刑交付執行法律監督的重點
　　
　　針對上述問題，檢察機關法律監督的重點在于緩刑交付執行的各個銜接環節。緩刑交付執行中涉及的單位和人員有：作出緩刑判決的法院、執行地的司法行政機關、公安機關、執行地的檢察機關以及緩刑犯。根據相關法律規定，這些單位和人員之間要通過送達、告知、報到等程序進行銜接，完成緩刑的交付執行，因此檢察機關監督的主要內容是上述單位和個人是否履行了相應的職責、是否遵守了相關規定。具體包括：
　　第一，法律文書是否及時、規范的送達。包括：法院是否在規定期限內對罪犯的居住地進行核實，并將法律文書送達罪犯居住地的公安機關和司法行政機關：法院是否在規定期限內將法律文書送達罪犯居住地的人民檢察院監所檢察部門：執行地公安機關在收到法院送達的法律文書后是否在規定期限內送達回執。需要指出的是，在交付執行時，如果法院依據《刑法修正案(八)》的規定在判決中作出禁止令，應特別加以注意。
　　第二，相關單位是否履行了告知義務。包括：法院作出緩刑判決后是否按規定書面告知罪犯必須按時到居住地公安派出所報到，以及不按時報到應承擔的法律責任：執行地公安機關是否告知緩刑犯緩刑期間應遵守的規定及不遵守規定應承擔的法律責任。
　　第三，司法行政機關、公安機關是否及時對緩刑犯進行列管，緩刑犯是否及時報到。未報到、未列管的原因是什么。以此監督是否存在外地法院將法律文書送達本地，但緩刑犯卻不在本地無法進行監管的情況。
　　
　　三、完善緩刑交付執行法律監督的途徑
　　
　　在緩刑交付執行的法律監督方面，有些問題最佳的解決途徑可能是完善立法，但立法完善需要一定的時間。因此檢察機關在積極推動立法完善的同時，也要在現有法律制度之下積極尋求解決問題的方法，履行法律監督職責，最大限度的維護法律的統一正確實施。
　　針對緩刑交付執行存在的問題和法律監督的重點內容，目前法律監督的難點就在于信息渠道不暢通，不能及時掌握各相關部門和人員在交付執行環節履行職責和義務的情況，因而不能進行及時有效的監督。另外監督措施的效力保障方面也需要進一步完善，因此完善緩刑交付執行法律監督的措施應主要圍繞兩個方面：一是暢通法律監督的信息渠道：二是建立健全責任追究制度，明確監督措施的效力，保證法律監督的效果。具體來說可以從以下方面展開：
　　
　　(一)構建內部一體化監督機制
　　對社區矯正工作進行監督是整個檢察機關的職責，在其中一個或幾個內設機構不能有效行使監督權的情況下，要積極探索適應社區矯正工作特點的檢察監督方式，整合檢察機關內部的監督力量和資源，加大監督力度。保證監督效果。目前不妨由公訴部門與監所部門共同對緩刑交付執行工作進行監督。公訴部門參與緩刑交付執行監督工作的優勢表現在：第一，公訴部門能夠及時掌握判決情況，可保證判決與交付執行的“無縫”銜接。實踐中，監所部門一般要被動等待法院的判決，在判決漏送或送達不及時的情況下，監所部門對交付環節的監督就無法實現。而法院一般會在法定期限內將法律文書送達公訴部門。通過公訴部門的反饋，可以及時掌握罪犯被判處緩刑的情況和法律文書的送達情況，避免監所部門接收法律文書的滯后性，提前介入監督。及時發現交付執行環節的漏洞和問題，提早采取補救措施，保證監督效果。第二，公訴部門在辦理案件過程中，對案情非常熟悉。對緩刑犯的基本情況也比較了解，有助于監督法院是否正確核實緩刑犯的居住地，并及時規范的送達法律文書。當然，將公訴部門引入緩刑交付執行監督工作。并不排斥監所部門的監督，實踐中可以以監所部門為主，公訴部門為輔，二者相互配合，破除監督工作的盲區，保證監督效果。
　　現階段公訴部門參與到緩刑交付執行監督中，是暢通監督信息渠道的有效方法，而更為長遠的解決方案是完善社區矯正檢察監督的機構設置，整合內部資源，成立專門的刑罰執行檢察部門，在社區矯正試點地區設置相應的派出機構，其職責是按照相關法律的規定，對各種社區矯正措施與各運行環節、社區矯正機關及其工作人員執行職務、社區矯正服刑人員及社會公眾權利保障等進行全程檢察監督，以確保社區矯正工作各個環節依法進行。
　　
　　(二)完善外部信息通報機制
　　要完善緩刑交付執行的監督除了在內部構建一體化監督機制之外。還要在外部完善信息通報機制，進一步暢通信息渠道。及時發現問題，進行監督。具體措施包括：
　　1、加強與司法行政機關、法院、公安機關等相關單位的溝通聯系，形成制度。定期召開聯席會議，了解、通報有關情況。發現問題及時提出和糾正。
　　2、構建網絡信息平臺。及時掌握情況。與法院、司法行政機關及公安機關就社區矯正情況建立網絡信息平臺，進行信息聯網，實現信息共享和即時溝通，推動監外執行的動態化監督。
　　
　　(三)暢通緩刑犯合法權利受到侵害的救濟渠道
　　在交付執行環節，如果相關單位在法律文書送達、權利義務告知等方面違反相關規定，損害緩刑犯合法權利的，緩刑犯可以依法到檢察機關申訴、控告。另外，檢察機關可以通過定期檢查與不定期檢查相結合、約見檢察官等制度。聽取緩刑犯和相關人員的意見，發現問題及時糾正，保障緩刑犯的合法權利，同時也能夠加強對緩刑交付執行的監督。
　　
　　(四)完善責任追究制度，確保法律監督的效果
　　在立法上明確檢察機關在社區矯正工作中的法律地位，完善監督的實體和程序保障，對不履行或不認真履行法律監督意見的行為，規定責任追究制度。確保檢察機關法律監督的力度和效果。同時，積極探索行之有效的監督方式，綜合運用糾正違法、檢察建議、直接查辦案件等多種形式開展對緩刑交付執行的法律監督。例如，對監督中發現的涉嫌貪污受賄、玩忽職守嚴重不負責任導致緩刑犯脫離監控并造成嚴重后果等情形，檢察機關應依法行使職務犯罪偵查權，通過追究職務犯罪形成強制性監督，確保法律監督的效果。
　　
　　(五)加強對《刑法修正案(八)》等法律新規定的內容在交付執行環節的監督
　　《刑法修正案(八)》對緩刑作出了一系列的修改，新修訂的內容如何具體操作還需要在實踐中進一步探索，因此對這些新規定在社區矯正中的施行應加強監督，保證法律的正確實施。特別是以下兩項內容應引起重視：一是作為適用緩刑條件之一的“宣告緩刑對所居住社區沒有重大不良影響”：二是法院可以針對緩刑犯發出禁止令，即“宣告緩刑可以根據犯罪情況，同時禁止犯罪分子在緩刑考驗期限內從事特定活動，進入特定區域、場所，接觸特定的人?！彪m然上述內容的監督點主要在于緩刑的準入、具體執行等環節，但是在交付執行環節也應引起足夠的重視。有針對性的加強監督，及時、全面的掌握情況，列明重點，確保對緩刑犯社區矯正的順利進