檢察調查是行刑銜接的助推器

　　行政執法和刑事司法是打擊違法犯罪、規范社會經濟秩序的兩只拳頭。社會經濟生活中，違規、違法與犯罪常常交織在一起，因而在懲治和預防違法犯罪的過程中，單靠某一個拳頭尚不能徹底解決問題，必須雙拳并用，形成組合拳，才能防患未然，打出效果，樹立法治權威。中央高層領導、國務院及相關職能部門已充分認識到了這一問題的必要性，早在十年之前就出臺了一系列要求、文件或規章等。2010年12月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的中央紀委等部門《關于加大懲治和預防瀆職侵權違法犯罪工作力度的若干意見》中明確提出，要“健全行政執法與刑事司法相銜接機制”。然而，時至今日，行刑銜接工作在實踐中的效果仍是不容樂觀的命題。筆者認為，在行刑銜接機制建立和完善發展過程中，檢察調查是實現行刑無縫銜接的助推器。
　　
　　一，行刑銜接發展歷程的回顧
　　
　　人們對行政執法與刑事司法銜接的認識是一個不斷深化、提高的過程，因而，實踐中行刑銜接工作也是一個不斷發展和推進的過程，筆者將其分為以下五個階段：
　　
　　(一)單一對接式銜接
　　最初一些行政執法機關在行政執法過程中為尋求司法機關的支持，就一些個案主動與司法機關溝通聯系，而相應的司法機關為了自身工作需要，如檢察機關為解決線索發現難的瓶頸問題主動迎合行政執法機關的需求。在這樣單純、感性的前提下，產生了個別行政執法部門與個別司法機關就個案的對接和聯系。筆者認為這是一種最初的行刑對接模式，是非正式形式的行刑銜接，可以把這種對接稱之為行刑銜接的雛形。
　　
　　(二)單位聯絡式銜接
　　2001年4月，國務院發布的《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》(以下簡稱《決定》)明確要求加強行政執法與刑事司法的銜接。《決定》出臺后，各級檢察機關積極主動地與公安機關及一些行政執法機關協商會簽了“銜接機制”的意見、辦法、暫行規定等，對涉及檢察監督的新領域進行大膽探索，并逐步形成了聯席會議、案件通報等形式的銜接模式。這是行刑銜接的第二個層階，由單一的個體銜接發展成為行政執法部門與司法機關的群體銜接。
　　
　　(三)信息共享式銜接
　　2006年，江蘇省整規辦等四單位會簽了《江蘇省省級行政執法與刑事司法信息共享平臺應用管理規定(試行)》，正式啟動了“兩法”銜接信息共享平臺建設工作，江蘇成為全國第一家在省一級建立這樣的信息平臺的省份。所構建的信息共享平臺包括案件移送、跟蹤監控、案件咨詢、執法動態、法律法規、查詢統計、預警提示、輔助決策、監督管理九個部分。該平臺的建立在行政執法機關與司法機關之間開辟一條便捷、規范、高效的“綠色通道”，實現了刑事案件的網上移送、網上辦案和網上監督，不但促進了相互間執法交流，而且拓展了檢察機關立案監督的新空間。這是行刑銜接的第三個層階，由表象的、會議式銜接發展為深層的、執法信息方面的銜接。
　　
　　(四)介入調查式銜接
　　2006年3月，監察部、最高人民檢察院、國家安全生產監督管理總局發布《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》，要求事故調查組應當邀請同級檢察機關參加。檢察機關可視情況組織辦案組依法查辦涉嫌職務犯罪的案件。《暫行規定》的頒布，使得行刑銜接從書面往來變成檢察機關親身參與。這是行刑銜接的第四個層階，由靜態的銜接發展成為動態的銜接。
　　
　　(五)檢察調查式銜接
　　最高人民檢察院2010年9月出臺的《關于加強和改進新形勢下懲治和預防瀆職侵權犯罪工作若干問題的決定》提出要探索完善檢察調查的程序和方法。對發現或接到反映、舉報司法人員在辦案過程中有枉法裁判、徇私舞弊、以權謀私、刑訊逼供等損害當事人合法權益行為的，以及其他國家機關工作人員可能存在重大、有影響的瀆職侵權違法行為的，要適時開展調查。中央紀委等九部門《關于加大懲治和預防瀆職侵權違法犯罪工作力度的若干意見》則要求對涉嫌濫用職權、徇私舞弊以及因徇私舞弊不移交刑事案件構成犯罪的，由人民檢察院進行調查。這是行刑銜接的第五個層階，也是目前最高層次的行刑銜接模式，由單個的行政執法案件與被動的司法銜接拓展為面上的執法行為、執法現象與能動的司法銜接。筆者認為，這種層階的銜接，真正達到了行政執法與刑事司法的無縫銜接，體現了行刑銜接的終極目標。
　　
　　二、檢察調查對行刑銜接的效能分析
　　
　　(一)更能直接實現行刑銜接的初始目標，形成打擊違法犯罪合力
　　行刑銜接的初始目標是整合現行的法律資源，發揮行政執法與刑事司法各自職能優勢，形成對違法犯罪行為打擊的合力。目前，隨著經濟社會的不斷發展，經濟活動形式的日趨復雜，違法犯罪活動手段多樣化、隱蔽化，如果單純各自為政、事后監督。必然給違法犯罪的存在和發展帶來很大的時間和空間，依法行政、依法治國必然成為一句空話。因而，要保證行政執法監督橫向到邊、縱向到位，要實現刑事司法的有罪必究、執法必嚴，就必須有效整合現有執法監督資源。通過檢察調查可以更深入介入行政執法活動，通過派員適時介入，專人引導行政執法，有針對性的指明取證方向，使行政執法案件質量更高、打擊更準，消除違法犯罪的存，在和發展的時間和空間。
　　
　　(二)更能體現法律監督的內涵，提高預防職務犯罪的針對性和實效性
　　檢察機關的憲法定位是法律監督，而檢察調查則豐富了檢察監督的內涵，延伸了檢察觸角，可以就某一特定事項進行調查，可以就某一類普遍存在的問題進行調查，也可以結合地方黨委、政府的中心工作和上級檢察機關部署的專項工作適時開展專項檢察調查，靈活的調查方式有利于檢察機關研究探索和掌握相關領域、行業、部門、崗位職務犯罪的特點規律，從反復發生的問題中發現規律上的原因，從普遍發生的問題中發現機制上的原因。形成專項調查工作報告通報相關部門，推動行政執法單位整章建制，堵塞漏洞，防患于未然，客觀上減少滋生職務犯罪的土壤和條件，提高職務犯罪預防工作的針對性和實效性，實現懲防并舉、標本兼治，從而真正實現檢察機關法律監督的最終目的，
　　
　　(三)更能實現行刑銜接的終極目標，保障依法行政，維護公平正義。
　　依法行政，依法治國，構建和諧社會已成為當代中國民主政治建設中的最強音符。在這三者關系中，依法治國是構建和諧社會的基礎和前提。依法行政又是依法治國的核心和重要途徑。行政機關不作為、亂作為，不僅損害公民的合法權益。而且會引發一系列的社會矛盾及滋生新的腐敗。通過檢察調查，對潛在的職務犯罪黑數予以排查摸底，有利于及時發現問題，將行政違法縮造成的社會危害降低到最低限度：對發現的發現輕微違規違法現象及時予以糾正，引導行政執法人員依法履行職能，促進依法行政；對發現的犯罪行為及時予以調查和打擊，保持懲治瀆職犯罪的強大威懾力：對發現的行政執法工作及相關社會管理過程中的疏漏及時予以彌補，積極推動社會管理創新，促進社會和諧。
　　
　　三、助推器功能發揮的運作構想
　　
　　(一)檢察調查的定性分析
　　何為檢察調查，目前尚是一個新的命題，理論界、實務界對此尚無統一定論。筆者認為，檢察調查應有別于檢察機關現有的初查、偵查等概念。初查是指職務犯罪偵查部門根據對職務犯罪案件線索審查分析后的評估結果，在立案前對線索材料進一步審查和調查的行為。職務犯罪偵查則是檢察機關在查辦職務犯罪案件過程中，為收集證據、查明案件事實、揭露和證實犯罪，依法進行的專門調查工作和有關的強制性措施。因此無論是初查還是偵查，都是針對各個案件，而不是針對執法面，而檢察調查從本意和效能分析看，它超越了對某個個案的法律監督，拓展到對行政執法行為面上的監督。另外，在目前刑訴法的構架下，初查或偵查行為都具有一定的法律地位和屬性，而檢察調查則沒有法律層面上的地位，也不具有一定的法律屬性。為此。筆者試對檢察調查做了如下定義：即檢察調查，是針對某一地區或某一領域的一些特定事項開展的專門性的調查、核證、分析的一項檢察活動。主要是對國家機關、依照法律法規行使國家行政管理職權的組織、受國家機關委托代表國家行使職權的組織及其工作人員，以及其他國家機關工作人員，依法履行國家行政管理職權的情況進行調查。
　　
　　(二)檢察調查的內涵解讀
　　根據上述定義，并結合目前檢察工作實際，筆者認為，檢察調查具體可分為行業性專門調查、地域性專項調查、特定事項的聯合調查和違法犯罪現象的檢察調查等。
　　行業性的專門調查，主要針對某一領域或某一執法系統，就其某一具體的職務行為的合法性、合規性、正當性進行專門調查。如有的企業不具備福利企業的條件在年檢中順利過關，并利用稅收優惠政策騙取國家退稅，造成國家稅款大量流失。針對這一問題，可以在轄區內所有福利企業中集中開展檢查調查。
　　地域性的專項調查，主要針對某一地區涉及民生、民利，影響社會和諧穩定的社會熱點問題和難點問題進行專項調查。如某市經濟開發區工程建設任務繁重，但安全生產事故又頻發，給人民群眾的財產和生命帶來了不可彌補的損失。對此，檢察機關可以針對該地區所轄建設工程有關安全生產監督方面的情況開展檢察調查。
　　特定事項的聯合調查，主要針對某一特定事項或重大事件，會同相關職能部門就事件的原因、性質、責任等進行調查。如社會上普遍反映某高速大隊民警故意不履行行政執法權力，與“黃牛”相勾結，私自收取費用。對此特定事項，檢察機關聯合紀檢部門開展聯合了調查。
　　違法犯罪現象的檢察調查，主要針對不太具體而又有一定可查性的涉嫌職務犯罪的現象進行初步調查。如兩高三部《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定(試行)》規定。人民檢察院在發現有證據證明司法機關工作人員在訴訟活動中有瀆職行為的，應及時進行調查核實。
　　
　　(三)檢察調查中給力的關鍵要件
　　一是堅持做到“到位不越位，監督不添亂”。在調查過程中，檢察機關應擺正位置，堅持做到到位而不越位，憲法賦予檢察機關的職權是法律監督，而不是行政管理，因此，檢察機關不能直接干預行政執法部門具體的行政管理，否則會造成職能錯位越位。要做到宣傳到位、落實到位、法律服務到位、指導配合到位，決不能凌駕于檢查所涉及的相關部門之上，包攬包辦，發號施令，越俎代庖。要能夠“監到點子上，督到關鍵處”，不能影響行政執法部門工作進度和正常的行政管理職能，
　　二是堅持既積極協作又依法獨立。檢察調查是檢察機關和相關行政執法部門雙方、甚至是多方共同協調開展的一項綜合性工作，是一個雙向、互動的過程，離開任何一方，檢察調查都將成為無源之水、無本之木。因此，檢察機關要密切與相關行政執法部門的溝通聯系，積極尋求協作的最佳切入點，實現雙贏的最終效果。同時，要注重依法獨立行使檢察權。特別是在聯合調查中，檢察機關應當充分發表意見，對發現的職務犯罪案件，要嚴格依法查處，決不姑息養奸。
　　三是檢察調查成果的積極運用。檢察調查的目的是實現行刑的無縫對接，促進依法行政。如果將檢察調查的成果束之高閣，檢察調查的目的就無從實現，因此要充分運用好檢察調查的成果，要將調查成果積極轉化為參與社會的管理創新的有效舉措，著重立足于及時發現容易發生職務犯罪的危險源，注意檢查建議、糾正等預防措施與立案懲治發現的職務犯罪相結合，從而使得檢察調查取得較好的綜合效果。要根據調查的結果，區分不同情況，提出不同的處理意見：對調查中發現的帶有共性的一般性違規問題，向有關單位發出檢察建議或風險評判報告，提出整改意見：對發現的輕微違法行為，尚未造成嚴重后果或惡劣影響的，向有關部門提出口頭或書面糾正意見：對于嚴重的或者比較嚴重的違法但尚未觸犯刑法的行為，可以發出“糾正違法通知書”，還可以建議紀檢、監察等有關部門對直接責任人給予紀律處分或行政處分：對發現的可能涉嫌犯罪的且有較強的初查價值的線索，及時轉入初查，構成犯罪的，依法立案，追究刑事責