優化財政支出結構與推進民生財政

　　經過30多年的改革開放，我國財政已經完成從“生產財政”向“公共財政”的轉變，而近些年，隨著公共財政建設的不斷完善，民生問題被提到完善公共財政建設的突出位置，即所謂民生財政。民生財政是公共財政的延續和深化，圍繞民生問題，如何調整財政支出結構，就是今后一個時期財政支出結構優化的總體要求。
　　
　　政府職能與財政支出結構
　　
　　長期以來，按照政府職能來劃分財政支出結構是分析我國財政支出結構演變的主要做法。2007年，為適應社會經濟發展和財政支出結構新變化的客觀要求，我國實行新的政府收支分類改革，使現有的財政支出科目在結構上比原先的財政支出科目發生了較大變化。因此，在這里分兩個階段來分析我國財政支出結構的變化情況。
　　1978～2006年的財政支出結構變化。由表1可知，1978年我國的財政支出為1122.09億元，其中經濟建設支出占財政支出的64.1%，科教文衛支出占財政支出的13.1%，國防支出占財政支出的15.0%，行政支出占財政支出的4.7%，其他支出占財政支出的3.2%。由此可知，改革開放初期，我國財政支出主要用于經濟建設方面，表現出比較明顯的“生產財政”的特點。
　　此后，財政支出結構發生比較顯著的變化，由于我國經濟的快速增長，到1990年，財政支出規模達到3083.59億元，經濟建設支出占財政支出的44.4%，科教文衛支出占財政支出的23.9%，國防支出占財政支出的9.4%，行政支出占財政支出的13.4%，其他支出占財政支出的8.9%。對比1978年的財政支出結構，1990年經濟建設支出占財政支出的比重下降了19.7%，國防支出占財政支出的比重下降了5.6%，而科教文衛支出占財政支出的比重上升了10.8%，行政支出占財政支出的比重上升了8.7%，其他支出占財政支出的比重上升了5.7%。
　　20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟體制的建立，資源配置由市場配置起基礎性作用的機制開始形成，我國社會經濟結構發生了深刻的變化，相應財政支出結構也在發生深刻的變化。2000年，財政支出規模達到15886.50億元，其中經濟建設支出占財政支出的36.2%，科教文衛支出占財政支出的27.6%，國防支出占財政支出的7.6%，行政支出占財政支出的17.4%，其他支出占財政支出的11.2%。對比1990年財政支出結構，2000年經濟建設支出占財政支出的比重下降了8.2%，國防支出占財政支出的比重下降了1.8%，而科教文衛支出占財政支出的比重上升了3.7%，行政支出占財政支出的比重上升了4.0%，其他支出占財政支出的比重上升了2.3%。
　　進入21世紀后，財政支出規模迅速擴大，財政支出結構繼續變化，到2006年，財政支出40422.73億元，其中經濟建設支出占財政支出的26.6%，科教文衛支出占財政支出的26.8%，國防支出占財政支出的7.4%，行政支出占財政支出的18.7%，其他支出占財政支出的20.5%。對比2000年的財政支出結構，2006年經濟建設支出占財政支出的比重下降了9.6%，國防支出占財政支出的比重下降了0.2%，而科教文衛支出占財政支出的比重下降了0.8%，行政支出占財政支出的比重上升了1.3%，其他支出占財政支出的比重上升了9.3%。
　　可見，1978～2006年期間，我國的經濟運行由過去長期實行的計劃經濟模式已經向市場經濟模式轉變。在這種經濟轉型的過程中，隨著市場化機制的不斷完善和國家調控職能、調控范圍和調控手段的變化，各級政府直接干預經濟的職能逐步弱化，宏觀管理經濟和運用經濟杠桿調節經濟運行的職能日益增強，財政支出范圍逐步縮小，財政生產性支出的功能不斷弱化，市場配置資源功能不斷增強。這表明，我國財政支出結構經過改革開放以來近30年的發展變化，已突破了傳統的偏重于經濟建設的“生產財政”模式，特別是進入21世紀以來，明顯向提供公共服務和實施財政宏觀調控為主要內容的結構轉化。財政支出范圍、項目發生了相應的轉變，政府介入經濟運行的范圍及方式都與計劃經濟體制下產生了較大差異，財政支出模式實現了向公共財政的轉變，已經具備了公共財政的典型特征。
　　2007～2010年的財政支出結構變化。為了深化我國公共財政體制的建設，也使我國財政支出結構更能反映社會經濟發展變化的要求，并且與國際上其他國家的財政支出結構具有可比性，從2007年起，我國對財政結構進行重大調整，按照國際通行的慣例，將財政支出結構按政府主要職能活動分類。我國政府支出功能分類設置一般為公共服務、外交、國防、公共安全等大類。
　　從表2可以看出，2007年一般公共服務支出8514.24億元，占財政支出的17.10%；外交支出215.28億元，占財政支出的0.43%；公共安全支出3486.16億元，占財政支出的7%；教育支出7122.32億元，占財政支出的14.31%；科學技術支出1783.04億元，占財政支出的3.58%；社會保障和就業支出5447.16億元，占財政支出的10.94%；醫療衛生支出1989.96億元，占財政支出的4%；環境保護支出995.82億元，占財政支出的2%；城鄉社區事務支出3244.69億元，占財政支出的6.52%。2008年和2009年幾項主要財政支出各自占財政支出的比重與2007年相比，變化不是很大。2010年，全國財政支出結構得到進一步優化，重點支持了教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、文化等民生方面的支出。
　　
　　我國現行財政支出結構存在的問題
　　
　　經歷2008年波及全球的金融危機后，我國經濟在世界經濟逆勢中發展壯大，但世界經濟運行的不確定性、全球性的能源緊張、氣候變暖、經濟低迷和就業問題引發的貿易保護主義及主要發達國家的經濟發展戰略調整，使得我國經濟增長模式必須與時俱進地進行戰略性結構調整。因此，要按照全面、協調、可持續發展的要求，在繼續實施積極財政政策的前提下，合理控制財政支出規模，優化財政支出結構，加強和改善財政宏觀調控，積極發揮財政支出政策在穩定經濟增長，開拓國際國內市場、優化產業結構、協調區域經濟發展等方面的作用。但是，我國現行財政支出結構存在的問題是：一方面，必須保證的和增加的一些財政支出水平仍然較低或支出不到位；另一方面，財政依然承擔著一些不應由其承擔的開支和某些財政支出水平偏高。
　　財政教育支出仍不能滿足社會經濟發展的需要。盡管我國經濟在最近幾年獲得了迅速增長，財政支出的增長速度甚至超過經濟增長速度，但從2007～2010年的四年期間，財政用于教育方面的支出占財政支出的比重沒有明顯增加。2010年我國GDP達到397983億元，按照現行匯率計算折合5.8萬億美元，已經超過日本的GDP而位居世界第二，而2010年我國財政教育支出為12450億元，占2010年GDP的比重為3.1%，與世界平均5.1%的水平及發展中國家4.0%的水平相比，仍然存在相當的差距。所以，現階段我國財政教育支出水平還是偏低，仍不能滿足社會經濟發展的需要。
　　財政用于社會保障支出的水平偏低。近年來，隨著經濟的快速發展，我國社會保障體系得到進一步完善，在全國范圍內，各地城市社會保障體系和農村社會保障體系都在不斷完善之中，在部分發達地區，城鄉一體的社會保障體系也在建設之中，在“十二五”期間乃至在2020年之前，我國的社會經濟結構會處在一個急劇變化的時期，社會保障制度也會在不斷完善當中，從目前我國財政支出用于社會保障支出的比重達到10%左右的水平來看，較20世紀末不足2%相比有相當大的提高，但與發達國家這一比重達到30%甚至更高的事實相比，我國財政用于社會保障支出的水平依然是明顯偏低，而財政用于社會保障支出水平偏低對社會經濟的協調發展和完善市場體制產生不利影響。因此，增加財政用于社會保障支出的規模和完善社會保障制度是改善民生的根本措施。
　　
　　行政管理費急劇膨脹，加重了財政負擔。從我國財政支出結構的發展變化來看，行政管理費支出占財政支出的比重從1978年的4.7%上升到2006年的18.73%，行政管理費開支的規模呈現了一個不斷增大的趨勢，雖然隨著社會經濟的發展，這種行政管理費的增加有其必然性，但是長期以來行政管理費增長速度過快，有的時期甚至超出了同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度，已經成為人們最為關注的問題之一。行政管理費支出內部結構不合理主要表現在：財政供養人員日益膨脹，導致基層政府財政困境日益嚴重；在公車消費上講排場、比闊氣，用車不僅檔次高，而且不計成本，導致公車消費規模越來越大；公款吃喝浪費驚人，消費規模越來越大，檔次越來越高；會議次數多、檔次高，規模也越來越大，浪費了大量的財政資金；利用公款出國名目繁多，豪華程度越來越高。
　　優化財政支出結構的思考
　　經過30多年的改革開放，我國財政已經完成從“生產財政”向“公共財政”的轉變，而近些年，隨著公共財政建設的不斷完善，民生問題被提到完善公共財政建設的突出位置，即所謂民生財政。民生財政是公共財政的延續和深化，圍繞民生問題，如何調整財政支出結構，就是今后一個時期財政支出結構優7c56f29a6f988ac0c4aa2f2b9e566caa化的總體要求。因此，未來我國財政支出結構調整和優化的基本思路是：財政支出要體現公益性、公共性和公平性，即在增加基礎設施建設等公共項目支出的同時，增加對文教科衛、社會保障、保障性住房、環境保護及增加人們收入方面的開支，壓縮不合理的行政管理費開支。從現行的財政支出結構來看，我國財政支出結構優化調整的重點應集中在以下幾方面：
　　財政支出結構優化的方向。在未來相當長的時期內，財政支出結構優化的方向是有利于踐行民生財政的理念，建立民生財政的運行機制和模式。所謂民生財政，就是在財政支出中，用于公共基礎設施、教育、醫療衛生、社會保障和就業、環保和公共安全等與民生密切相關的財政支出占有主導地位。應當說，經過這些年來的公共財政建設，財政用于民生方面的支出顯著增加，民生狀況得到了積極改善。但是，民生問題具有明顯的階梯性，當低層次的民生問題得到解決以后，較高層次的民生問題又會成為客觀現實問題，而且民生問題具有動態特征，這就要求財政支出必須依據民生需求的階梯性和動態性，不斷調整其結構以滿足民生需求。首先，財政支出結構調整的著力點是增加就業，這是改善民生的基本前提，也是促進經濟增長的有力保障；其次，進一步完善社會保障制度，繼續在養老、醫療、特殊人群基本生活保障等方面提供財力支撐，這是建設和諧社會的必要條件；最后，統籌城鄉協調發展，支持構建改善民生的長效機制，在全社會的范圍內促進實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標。
　　以民生財政為導向，增加財政“三性”方面的開支。這里所說的財政“三性”方面的開支是指財政支出的公益性、公共性和公平性。財政支出的公益性是指財政支出既要講求經濟效益，也要講求社會效益，當經濟效益和社會效益發生沖突時，要以優先考慮社會效益，這是對財政支出要體現公益性的本質要求。財政支出的公共性是指財政支出要在基礎設施、科技、教育、衛生、社會保障、環境保護等影響到我國社會共同利益和長遠利益方面的支出，而且隨著我國經濟和政府財力的增長，這些支出所占的比重還要呈上升的態勢。財政支出的公平性是指財政支出要在區域經濟發展之間、人們收入分配之間和安排財政支出項目之間權衡利弊，努力保持平衡，即通過財政轉移支付制度的完善，使政府的財力配置實現均衡；通過社會保障支出政策的調整、增加低收入人群的收入和實行差別的財政補貼政策來調節人們收入之間的差距；通過財政支出項目的調整，增加與民生相關的支出。
　　財政投資結構需要進一步優化。在我國經濟強勁增長的背景下，政府財政投資必須保持一定的增速，才能滿足社會經濟發展的客觀需要。目前，我國社會經濟結構處于急劇變化的時期，政府財政投資規模依然十分龐大，由于近些年應對世界性金融危機對我國經濟的沖擊，我國實施了積極的財政政策，而政府財力畢竟有限，這就形成了各種形式的政府顯性和隱性債務。例如，中央政府連續幾年大規模地發行公債，使2010年我國的公債依存度達到2.7%，接近歐盟確定的3%的安全警戒線；地方政府為了促進當地社會經濟發展，成立了各種有政府背景的融資公司進行投融資，形成了規模巨大的或有地方債務。因此，我國財政投資結構優化的關鍵問題是如何化解政府債務風險的問題，除了那些外溢性、公益性非常強的一些公共基礎設施的建設資金由政府預算安排或償還外，其余的財政投資要通過投融資渠道籌集資金，這就必須對現有政府債務規模進行控制，對政府債務結構進行優化：正視政府債務風險，各級政府要建立政府債務風險預警機制；賦予省級政府一定的融資權，不斷完善我國政府的投融資體制；加強財政監督，對政府債務實行分類管理，嚴格控制政府融資規模；加強政府債務的規范管理，規范和完善各級具有政府支持背景的融資公司和政府的契約關系。（作者為中央財經大學財稅研究所所長、教授）