財政支出結構優化及長效機制構建

　　在“十二五”期間，財政支出結構要抓住重點，繼續放在“三農”、教育支出、衛生事業和社會保障上；攻克難點，切實調動地方政府，特別是省級以下政府優化財政支出結構的積極性和加強其提供公共服務支出的財力；通過財稅體制改革，建立財政支出結構優化的長效機制。
　　
　　充分認識加快轉變財政支出結構的重大意義
　　
　　近幾年來，隨著經濟社會體制改革的不斷深入和財政收入的持續快速增長，我國的財政支出結構也在逐步優化。特別是在剛剛過去的“十一五”期間，中央大力調整財政支出結構，對“三農”和涉及民生的教育、醫療、社會保障與就業、環境保護等方面的支出逐步加大，這些領域的支出在財政總支出中的比重不斷提高。如下表所示，“十一五”期間，“三農”支出和涉及民生的各項財政支出的年增長率均在10%以上，各項支出占財政支出總額的比重也在逐步提高。2005～2010年，教育支出總額從3365.94億元增加到12450億元，年均增長24.4%；社會保障和就業支出年均增長34.6%，醫療衛生支出年均增長33.1%，農林水事務支出年均增長31.9%。2010年，全國財政用于教育、科學技術、社會保障和就業、醫療衛生、住房保障、“三農”支出合計達到3.99萬億元，占當年全國財政總支出的44.6%。這些數據可以表明近年來我國的財政支出結構調整優化取得了顯著的進展。
　　但也要看到，與構建和諧社會、加快轉變經濟發展方式、實現基本公共服務均等化的要求相比，與廣大城鄉居民對過上更加富裕、更加體面的生活的期盼相比，目前的財政支出結構還存在諸多問題和不足，各地區之間還存在著很大的不平衡，還面臨著諸多挑戰，還需要加快進一步的調整和優化。
　　加快轉變財政支出結構是轉變經濟發展方式的必然要求。轉變經濟發展方式是黨的十七大提出的關系國民經濟全局的緊迫而重大的戰略任務，而要實現經濟發展方式的轉變，財政支出結構的轉變至關重要。轉變經濟發展方式的主要內容是要促進“三個轉變”：即促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變；促進經濟增長由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變；促進經濟增長由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。財政支出結構調整就需要按照這三個方面考慮：一是要支持城鄉居民消費的增長，在增加收入的同時，加大對基本公共服務的投入，減少居民教育、醫療等方面的開支；二是要增加農村、農業的投入，加強農業的基礎地位，增加公共服務設施的建設，為服務業的發展提供基礎。更重要的是要加大對教育和醫療和科技投入，促進科技進步和人力資本持續增長。
　　加快財政支出結構轉變是實現基本公共服務均等化的根本保證。逐步實現基本公共服務均等化是黨的十六屆六中全會提出的建設社會主義和諧社會的重要內容，十七大報告進一步明確提出，要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。這就把實現基本公共服務均等化和財政支出結構緊密地聯系在一起了，意味著加快財政支出結構轉變是實現公共服務均等化的重要手段和根本保障。毫無疑問，我國不同地區的財政能力差異是導致各地區公共服務水平存在較大差異的重要原因。反過來說，推進公共服務均等化進程，必須有穩定可靠的財力來源保障。而目前我國的財政支出結構中，經濟性支出和行政管理支出的比例依然偏高，公共服務領域支出的比例依然偏低，不同地區基本公共服務水平差距過大。因此，要實現公共服務均等化，必須努力轉變財政支出結構。
　　加快轉變財政支出結構是調整收入分配結構的重要方式。收入分配差距過大是我國近些年存在的主要經濟社會問題之一，也是黨和政府正在著力解決的重要問題。一般來說，人們總是從如何增加收入的角度來討論調節收入分配的結構，例如增加最低工資的政策，調整個人所得稅收政策等等。但是還要認識到，調節收入分配結構的方式是多種多樣的，既要重視收入本身的調整，還要注意居民支出方面的調整。通過調整居民支出模式和數量，同樣可以起到調整收入分配結構的作用。在這個領域，通過財政支出手段對收入公平的調節方式主要包括轉移支付在內的直接調節方式和間接介入的方式。直接介入是指政府通過給弱勢群體發放撫恤和社會救濟費、政策性補貼支出、社會保險基金、農村救濟費等方式改善分配不公平的狀況。從這個角度可以認為，財政支出起著調節貧富的作用。政府將財政收入通過轉移支付的方式直接作用于弱勢群體，能夠在短時間內迅速改變弱勢群體的收入狀況。間接介入，即政府增加教育和醫療衛生支出、農村經濟建設支出、農村各項事業費用等，從而減少居民在這些領域的開支，來間接提高低收入居民群體的實際生活水平，這種間接介入的方式在短期內可能效果不如直接接入方式顯著，但是長期來看可以通過促進經濟增長而改善貧困群體的生活狀況。從2006年以來，通過取消農業稅費、增加糧農補貼、取消學雜費等方式，在很大程度上減輕了農民的經濟負擔，實際上就是改善了收入分配的結構。
　　
　　優化財政支出結構必須抓住重點領域
　　
　　最近幾年，我國財政收入持續快速增長，現在已經跨入8萬億，支出即將跨入10萬億大關。和過去相比，政府的財力確實比較充裕了。但是，由于長期以來在民生領域的投入過少，要在短期內解決這些問題是很不容易的，相比不斷增長的需要和期盼，政府的財力還是非常不足的。因此，調整和優化財政支出結構必須抓住重點。
　　教育支出。盡管中央財政用于教育的投入在逐年快速增長，但是截至2010年，國家財政性教育經費支出占GDP的比例只達到3.13%，仍然低于4.5%的世界平均水平。相比較之下，我國的私人支出占教育支出的比重不僅高于世界平均水平，也高于發展中國家的平均水平。過高的教育私人支出嚴重擠壓了私人消費空間，導致社會消費其他方面的需求不足，削弱了中國經濟增長的內在動力。教育投入上長期存在的另一個重要問題是教育資源配置很不公平。由于對“科教興國”戰略貫徹實施的理解不準確，導致近十年來高等教育支出加速擴大，而基礎教育支出相對減少，教育支出的層級結構出現了嚴重顛倒。教育支出在城鄉和區域間的分配不平衡問題長期得不到有效解決。因此，需要繼續加大對教育的投入力度，建立健全義務教育經費保障機制，真正實現全國城鄉免費義務教育；同時應進一步完善成本分擔機制，逐步建立新型高等教育撥款制度。
　　衛生醫療支出。目前，我國醫療衛生事業發展不均衡，醫療資源過分集中在大城市、大醫院。據統計，全國的醫療資源80%在城市，而占總人口60%的農村居民只能占用20%的醫療資源。同時，財政對衛生醫療方面的投入嚴重不足。2010年全國衛生總費用19600億元，僅占GDP總量的4.92%。就衛生費用的構成而言，我國政府衛生支出比例持續下降，個人衛生支出比例急劇上升，居民衛生醫療負擔較重。因此，需要進一步完善政府醫療衛生投入機制，不斷加大支持力度。財政用于醫療衛生服務的補助應從主要補助供方向主要補助需方轉變，全面實行并不斷完善新型農村合作醫療制度，擴大城鎮居民基本醫療保險試點，靈活運用各種財稅政策手段，鼓勵和引導社會資本投入醫療衛生事業。
　　社會保障支出。社會保障支出是為了保障國家經濟發展的穩定，維護社會正常的運行秩序，保障公民的基本生存發展需要而必須的政府管理手段。我國社會保障支出主要包括撫恤支出、離退休支出、社會救濟福利支出、救災支出、失業救濟、醫療救濟支出等。目前我國雖然已經初步建立起以企業職工基本養老保險、失業保險、基本醫療保險、工傷保險及新型農村合作醫療、城鄉最低生活保障、城鄉醫療救助、農村五保供養制度等為主要內容的社會保障體系，但由于我國的社會保障體系起步時間晚、起點低，存在社會保障資金不足、范圍窄、水平低和保障水平不平衡等一系列問題，嚴重制約了社會保障作用的發揮。因此，應增加財政投入，擴大社會保障基金規模，加快覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，支持建立應對體制轉軌和人口老齡化的財政支持機制。全面建立和完善農村最低生活保障制度，健全城市居民最低生活保障制度和企業職工基本養老保險制度。
　　
　　住房保障支出。近年來許多城市房價過快增長，購房成為許多人，特別是中低收入家庭的沉重負擔。因此如何保障中低收入家庭的住房條件，保證社會和諧穩定發展成為當前政府工作中亟待解決的問題。但由于我國城市住房保障制度還剛剛起步，制度本身還存在許多需要完善的部分，出現了許多違背初衷的現象，使得當前城市中低收入階層的住房保障整體效果并不盡人意。目前，財政資金需繼續擴大對住房制度改革的支持力度，完善廉租住房保障資金籌集機制。需要嚴格按照規定渠道，籌措廉租住房保障資金，加大投入力度，特別是要確保住房公積金增值收益、土地出讓凈收益切實按照規定用于廉租住房保障。
　　“三農”支出。目前，我國財政支出中對“三農”支出所占比例雖不斷提高，但財政支農資金投入總量規模不足、比例不高；財政支農資金結構不合理；財政支農資金宏觀效率不高；對農業基礎設施建設、科技進步、農產品質量標準和安全檢測體系建設、生態建設、抗災救災和農村扶貧開發等工作的財政資金支持還有待提高，公共財政還未完全將農村公共衛生和醫療救助、社會保障、基礎教育等納入。有效的財政支農機制還未完全建立，支農資金渠道還有待整合。同時，鄉鎮機構、農村教育體制、鄉鎮財政管理機制等綜合改革還有待深化。因此，建立支持“三農”發展的合理財政支出結構及規模還有待完善。
　　
　　轉變財政支出結構的難點問題
　　
　　轉變財政支出結構能否成功，關鍵在于財稅體制改革能否深化。黨的十七大報告中指出，深化財稅體制改革，要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”，要“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力”。因此，轉變財政支出結構的難點，在于如何進一步深化財稅體制改革。我國目前的一些財政及政績考核制度安排，限制了財政支出結構的調整。因為地方政府對于當地公共服務的信息最了解，中央不能完全掌握地方實際所需的公共服務信息。而要調動地方的積極性，既要有動力，就是考核機制，也要有能力，就是財力，否則就難以發揮地方政府的重要作用。就目前的情況而言，這兩方面的內容都有待改善，這也是優化財政支出結構的難點。
　　政績考核機制約束。當前我國以GDP為主導的政績考核機制，在很大程度上導致了地方政府過度重視經濟建設支出，而長期忽視基本公共服務的提供。而且為了加速經濟增長，營造良好的外商投資環境，地方政府往往把有限的財政資源優先投入到道路、供水、供氣等基礎設施上，造成地方政府公共支出重基本建設、輕人力資本投資和公共服務的畸型結構。在以GDP為內容的政績考核機制作用下，地方政府很難將居民的生活水平、社會保障制度的完善程度、環境質量等納入到優先位置中考慮，使得轄區內居民的公共服務水平受到一定程度的制約。因此，要轉變財政支出結構，就必須調整財政支出結構與地方政府激勵機制之間的矛盾，需要引入多元化的目標考核機制。
　　分級財政體制約束。財政支出為政府各項職能服務，因此政府職能及其具體界定是財政支出的依據。政府職能轉變及體制安排不能適應市場經濟發展，財政支出結構調整就十分困難。財政支出結構調整只能促進、推動政府職能轉變，而不能決定政府職能轉變。因而要實現財政支出結構戰略性調整，就必須加快政府職能轉變與體制安排。但是，目前我國的分級財政制度限制了財政支出結構調整的力度。
　　我國現行財政體制的基本框架是1994年分稅制財政體制改革時確立的。此后，為適應我國經濟社會發展形勢的變化，又通過實施所得稅收入分享改革、出口退稅分擔機制改革、緩解縣鄉財政困難激勵約束機制等，進行了局部調整和完善。“十一五”時期，中央與地方的收入劃分和支出結構總體保持相對穩定。中央財政收入占全國財政收入的比重在52%左右，中央財政通過稅收返還和轉移支付對地方進行補助。由于不同地區經濟發展水平差異較大，不同地方財政狀況差距也不斷拉大，政府間的轉移支付難度不斷上升，影響了財政支出結構的轉變。這一影響主要表現在三個方面：一是財權事權不一致，地方財政缺口嚴重，導致部分地方政府提供的公共服務缺乏資金來源；二是現行分稅制加深了地方財政之間的不平衡，不同省份之間差異越來越大，提供的公共服務也隨之不斷拉大差距；三是各種轉移支付形式運用不夠協調，有條件配套撥款所占比例越來越大，而無條件撥款的比例逐步下降，限制了地方政府彌補財政缺口的能力。因此，如何突破分級財政體制的約束，加強地方財力，是優化財政支出結構需解決的難點。溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中提及未來需要深入推進改革的重點領域時也強調：“健全財力與事權相匹配的財稅體制，清理和歸并專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付，健全縣級基本財力保障機制”。這為解決分級財政約束指明了方向。
　　
　　轉變財政支出結構的途徑
　　
　　深化財稅體制改革。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出：“積極構建有利于轉變經濟發展方式的財稅體制。在合理界定事權基礎上，按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系。增加一般性轉移支付規模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障”，“逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限”。
　　繼續優化政府支出結構，重點支持“三農”和民生支出。對“三農”來說，主要是加強政府對農村基礎設施的投資，建立與WTO框架相適應的農業支持政策體系，建立規范的支農資金管理機制。對于民生來說，重點是增加教育、衛生事業、社會保障、環境保護、就業和公共安全的支出，以彌補社會發展的短板，共建和諧社會，促使我國經濟獲得可持續發展。就其支出來說，一要增加支出的絕對數量和相對數量，二要改進支出的結構的方法，三要完善資金的管理，提高資金效率。同時，要深化預算制度改革，切實提高預算管理效率。一是提高部門預算編制的到位率，逐步提高預算資金的到位率；二是提高預算執行的效率和水平問題。充分發揮績效考評對預算編制和資金分配的激勵作用，促使部門單位加快項目篩選和資金撥付進度，切實提高資金的使用效益；三是合理安排使用財政超收收入問題，改進超收收入的使用辦法，將當年超收收入轉到下年的預算安排使用，提高資金的使用。
　　另外，逐步建立規范統一的財政績效評價制度，制定規范的評價指標和合理的評價標準，將財政績效評價制度納入財政管理制度之中。一是加快財政績效管理的立法，為財政績效評價體系提供法律和制度保證；二是構建財政績效評價工作系統和指標體系。
　　增強地方財力。增加地方政府財政收入，滿足不斷增長的公共支出需要，是提高基本公共服務質量的重要途徑。而這其中，地方稅收收入規模往往決定了中央與地方的財力劃分，從而影響到地方政府職能的實現程度。一是要發展經濟，拓展地方稅源，努力做大蛋糕。二是要加強征管。針對地方稅的稅種多、稅源分散、征管難度較大的格局，要重視小稅種的收入，提高地方稅收入規模。更重要的是加快地方稅制改革，完善地方稅體系，壯大地方稅收入。
　　完善分稅制財政體制。一是結合市場經濟中政府職能的合理定位，進一步明確中央、地方政府間的事權劃分。把全國性公共物品和服務以及具有在統一市場中調節收入分配、實施基本社會保障和“反周期”經濟穩定性質的支出主要由中央承擔，地方性公共物品和服務的支出應主要由地方承擔。二是合理配置稅種，明確劃分各級政府的財權。劃分各級政府之間的收入范圍及征管權限，使中央、省和縣三級政府均能擁有一塊相對獨立的、能基本維持政府職能行使所需要的稅收收入。把與保證中央集中財力和維護全國市場高效運行、實行全局性經濟調節關系密切的稅種劃為中央稅；把有利于發揮地方信息優勢和征管優勢，宜于地方調節掌握的、更切合基層職能、更具有多樣性的稅種劃為地方稅。三是深化省以下財政管理體制改革。加快縣鄉財政管理體制改革，積極推進和完善“省直管縣”改革。四是完善轉移支付、促進公共服務均等化和主體功能區建設。
　　加大轉移支付力度。加大中央財政轉移支出力度，促進地方基本公共服務均等化。基本公共服務，包括與民生有關的基礎教育、公共醫療、社會保障、公共安全、生活基礎設施、環境保護、公共文化等，其均等化并不是要求各地區公共服務水平的絕對均等，只要求對此項的財政支出要同等重視。基本公共服務均等化應有助于生活中最弱勢群體狀況的改善。目前，基礎教育、基本醫療、最低生活保障應該成為基本公共服務中需要優先提供的，也是低層次的公共服務均等化最基本的衡量依據。而中央財政轉移支付應將更多資金投向最低生活保障水平、新型農村合作醫療和義務教育制度的建立和實施。
　　壓縮行政管理費用。行政管理費用是政府機構運行的成本，是政府正常運作的前提，因此一定行政費用的支出是必不可少的。但如果政府對此類支出規模不加控制，將導致行政成本過高、行政效率低下，浪費公共財政資源，對經濟社會產生負面影響。因此，政府應嚴格控制一般性支出，合理控制行政成本，制定完善一般性開支標準，推進服務型、節約型政府建設。推進事業單位分類改革，加大對公益性事業單位的保障力度，支持具有經營性質的事業單位逐步走向市場。嚴格控制行政成本增長幅度，尤其是公務用車、會議經費、公務接待、因公出國等經費的增長，以及黨政機關事業單位辦公樓等樓堂館所建設和信息化建設項目，推進機關節能減排工作。通過壓縮一般性支出，騰出財力增加保障和改善民生方面的支出。（作者分別為中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博導；中國人民大學公共管理學院公共財政管理專業博士研究生）