公共支出的歸宿在哪里

　　應樹立這樣的觀念：凡涉及花納稅人錢的方面的規定，越細越好，限制得越嚴越好。凡財政信息，公開的為一般，保密的為特殊，且保密的范圍也要經立法程序確認。要成立專門的政府績效評估組織機構，除了政府自我監督的審計部門的監督外，人民代表大會也要成立獨立的專業審計機構；除了事后的審計監督，還要把范圍擴大到預算的編制和執行過程中去。
　　
　　公共支出，也叫財政支出，是政府為了履行其職能而支出的一切費用的總和。公共支出反映了一國政府的政策選擇，代表著執行這些政策的成本有多高，消耗的資源量有多大。而這里所說的公共支出的歸宿，則是指政府公共支出對社會福利分配的影響，即公共支出的利益分別由哪些社會階層獲得。
　　政府的公共支出具有強烈的公共服務性質，是為市場和社會提供公共服務的資源配置活動，這是市場社會對政府安排公共支出的最基本的要求。政府不能把錢花在與公共服務無關的方面，包括養活政府機構和公務人員的部分也不例外。與此同時，作為社會管理者的政府支出不能索取市場價格，不能追求市場盈利?；蛘哒f，一切與市場盈利有關的領域，都不屬于公共支出的范圍，政府都不應也不能介入。
　　
　　保持公共支出的公平性
　　
　　保持公共支出的公平性，是社會對政府行使公共服務職能的基本考量，其中的關鍵點，是如何讓公共服務惠及貧困人口、女性、兒童等社會弱勢群體，而不是服務于狹隘的精英集團的利益和特權。市場社會對政府公共支出責任的約定是，要率先保障對教育、公共醫療、法治等軟公共品的投入，因為這有利于優化市場環境和完善市場機制，也有利于縮小個體之間收益能力的差距，同時與恰當的稅收政策相配合，將財富繼承者在個人生命周期收入中的份額約束在適當的水平上，使人們有更大的可能面對相同的機會集合，而這正是市場機制得以充分發揮（良性競爭）的前提條件。
　　但充分市場競爭的實現只是完成了事情的一半，因為它的結果常常是殘酷無情的：“富者天連阡陌，貧者亡立錐之地”（《漢書·食貨志》）。這種并不理想的分配結果凸顯了選擇市場經濟體制的國家財稅職能的特色，即弱化財政的資源配置職能，而加強調財政的分配職能。通過稅收政策和財政支出政策的調整，改變不同社會群體分享社會財富的份額，以保證每一位公民都過上符合人之為人的起碼尊嚴的生活。如果這個邏輯成立，就意味著未來幾年內我國財政職能也將發生這種根本性的轉變。
　　政府開支一般通過兩個渠道影響個人和家庭的經濟地位，即工資和收入。當政府改變財政支出的比例時，私人領域中相關的產品和服務價格就會受到影響，進而影響到人們的收入水平。同時，政府支出還可以通過直接的現金轉移支付和公共產品與服務供給的受益來影響個體和家庭的福利水平。這就要求政府適當減少用于與國民福利和收入水平無密切關系領域的財政支出，轉而大力增加涉及民生的投入，如教育、公共醫療及其他基本保障，同時適當照顧到公共部門與私人部門的勞動報酬比例，我國居民的收入水平在社會總收入中的比例才有可能提高。
　　此外，我國勞動者之間分配不公的現象很大程度上是由勞動力市場的人為分割造成的，這里面不可避免地有政府的責任。只有建立相對統一的勞動力市場，實現公平競爭和勞動力均衡價格，解決勞動要素之間分配不公的問題才有可能找到出路，這需要政府部門堅持以公共利益為最大化目標，加大對勞動力市場的資金投入。經濟學的研究表明，對個人來說，受教育程度越高，就業選擇的能力就越強，就越有可能獲得較高的收入?！靶医匀崾缱耍A賦誠所獲”（宋代梅堯臣《新婚詩》），政府通過對社會弱勢群體的教育投入，使其獲得與強勢群體同等的教育權利和差別較小的教育資源，把他們的“自然稟賦差異”降低到最低的限度，同時加大勞動者技能培訓方面的投入，即可有效地提高弱勢群體的基本素質，改善他們的就業狀況。
　　中國政府在上個世紀80年代針對農村貧困地區的一般公共支出和專項扶貧支出仍有相當的規模，對于減緩貧困的蔓延發揮了重要作用，可是自21世紀以來，盡管扶貧公共投入的絕對額仍在增加，扶貧成本卻也在不斷上升，扶貧的效率遞減、效果越來越不明顯。例如貼息貸款是扶貧支出的主要支出項目，績效卻很差，大部分貼息貸款都沒有發放給農民，而是更多地投向了工業企業，對于減緩貧困于事無補。以工代賑也有問題，至今沒有專門針對貧困群體的需求安排的項目，而是更多地用在了一般工程項目上，與滿足農民需求和提高農民收入不怎么搭界。應該對貼息貸款制度進行改革，適當增加小額信貸的發放，使農民真正成為財政貼息的受益對象，還應當增加對退耕還林、還草的財政補助，使其在扶貧方面發揮更大的作用。
　　
　　建立公共支出監督和績效評價制度
　　
　　不管怎樣，公共支出不能“歸宿”在少數貪圖不義財富者的私囊里，然而這卻是多年來我國財政支出領域罹患的最大病癥之一。如我國鐵路建設近幾年雖有飛速發展，但其中的貪腐問題也相當嚴重，鐵道部原部長劉志軍案即可說明問題的嚴重性。多數鐵路建設耗費的是納稅人的錢，上萬億的負債、每年數百億的利息，都將是極為沉重的公共負擔，關系到每一個納稅人的切身利益。這位先生到底貪了多少錢？又都用在了什么地方，應該盡快給社會一個明確的交代。不能因為社會對貪腐現象司空見慣、已然麻木而企圖糊弄過去，億萬雙眼睛還在等待案情的進展。據說現在美國也在興建高鐵系統和進行舊鐵路的改造，令人吃驚的是，未來幾年他們計劃在鐵路上花的錢還不到中國半年時間的鐵路投資額。我們的政府這些年聚集了多少財富，除了演化成一些硬件設施之外，還有一部分進了誰的腰包呢？
　　目前世界各國在公共管理中普遍推行公共支出的績效評價制度，許多國際組織、決策研究機構也參與其中。公共支出績效評估，就是對財政資金的花銷與辦事效果兩相比較，看其能否以較低的成本辦更多有效果的事，使財政分配實現“4E”目標，即經濟性、效率性、效果性和公平。經濟性是指以最低費用取得較高質量的公共資源，效率性是指是否以最小的投入取得了最理想的產出，效果性是指達到公共支出后達到的目標和預期結果如何，而公平性，則是公共支出在多大程度上實現了公眾滿意，比如需要特別照顧的老人、婦女、兒童等明顯處于弱勢的社會群體能否享受到更多的公共服務。
　　我國至今還沒有建立起公共支出的績效評價數據庫，財政資金使用績效的相關數據收集、積累得還很不充分。財政部門雖然制定了一些財政支出績效的評價辦法，如國庫集中支付制度和單一賬戶體系等，但在法律約束力等方面顯得還比較弱。說找錢、花錢，官員們的勁頭十足，談績效評估，則大多反映遲緩，無所作為。多數民眾對政府資金的使用效果越來越關注，但因專業性所限、信息不透明和缺乏聲音傳導媒介，普遍的問責和責任追究機制還沒有建立起來。應該說，是集權化的政治結構和緊密的行政管理體制限制了公民的親身參與和監督，不僅政府與民眾之間難以就公共支出問題展開溝通協商，連公民與人民代表之間針對公共服務問題的聯系管道也不太密切和暢通。
　　此外，觀察政府能否提供良好公共服務還有一個重要標準，就是看直接面對公民的那一級政府是否有能力承擔起這種服務的足夠的財權和能力，這就提出政府內部責任與財權劃分的問題，而這也恰是我國財政體制改革的未完成領域。
　　努力的方向，應是致力于建立我國的公共支出績效評價的法律和制度的體系，對其范圍、操作程序、實施主體、指標設置、評價結果應用等做出細致的、具可操作性的規定，以指導政府財政更好地履行其收入分配的職能。要建立專業性十足的公共支出信息數據庫，確保其真實可靠并及時公布于眾，放開讓人民監督。應樹立這樣的觀念：凡涉及花納稅人錢的方面的規定，越細越好，限制得越嚴越好。凡財政信息，公開的為一般，保密的為特殊，且保密的范圍也要經立法程序確認。要成立專門的政府績效評估組織機構，除了政府自我監督的審計部門的監督外，人民代表大會也要成立獨立的專業審計機構；除了事后的審計監督，還要把范圍擴大到預算的編制和執行過程中去。同時，還要繼續推進我國改了半截的分稅制，把支配財政資源的權力合理地配置于各級政府之間，將公共支出的責任和相應的財力配置給直接開支資金的政府級別，這里當然指的是地方基層政府，以保證他們在向公民提供某種公共服務時不至于囊中羞澀。
　　政府支出和收入增加的目的在于改善個體與家庭的經濟處境，這就是公共支出的最終歸宿。做正確的事——提供符合公民要求的公共服務，以正確的方式做事——以最低的稅收成本向公民提供高質量的公共服務，則是全體公民對政府公共支出的基本定位和要求。人們在給政府公共支出的效果打分，也在悄悄地計算著自己交的稅值不值，然后決定自己該以什么樣的態度面對。這是公民社會形成的標志，是一股中國現實發展中的新潮流。無論多么強悍的權力，都擋不住它的發生、它的進步。（作者為天津財經大學財政學科首席教授、博導）