如何控制政府公車支出

　　控制公車開支，對于我國來說，一直是一個令人頭痛的問題。目前，控制公車支出，缺的不是辦法，而是讓辦法更好地發揮作用的條件。而創造條件也很簡單，那就是讓信息公開，讓節約開支的機構和人獲得外在的力量，真正有權威，把公車配置好，把過多的開支控制住。
　　
　　資源都是稀缺的，稀缺資源必須節約使用。這對個人是如此，對國家也是如此。對于國家來說，勤儉建國，建設廉潔政府，以最少的成本提供更優質的服務，一直是良好政府的重要追求。所以，良好的政府，其公共財政應更多用于提供公共服務，而用于自身的公務支出，則應越來越少，比如公車開支、公款吃喝方面的開支等等。但是，看似簡單的事情，對于中國來說，卻一直是一個令人頭痛的問題。就公車來說，管理上一直很嚴格，媒體的監督和曝光，也經常見諸報端，但是公車私用、公車超標、公車費用居高不下的問題，依然比較嚴重。
　　
　　公車問題難以解決的原因
　　
　　從問題界定的角度來說，公車問題難以解決，與其技術的復雜性有關。一是公車使用本身有很多模糊的地方。一輛公車在路上行駛，很難確定它是公用，還是私用。即使在節假日，在公務員周末加班比較常見的情況下，也很難斷定它是公用還是私用。二是從對公車的界定上看，公車是根據公務需要而配備的方便交通的工具。給公務員配備公車，是因為與其他交通方式和工具相比，有其經濟的優勢和工作的便利之處。三是在中國目前的國情條件下，公車配備，除了公務性質之外，還有級別福利和特權的含義在里面。四是與其他腐敗相比，公車私用，應該說還處于比較低的位置上。
　　因為公車使用的模糊性，使得監督公車使用的成本高昂。其實用性也比較差，因為即使找到公車私用的事實，也很容易以加班或者執行其他公務的借口而蒙混過關。最近，有地方政府提出給公車配備GPS系統以監督公車的使用。每套GPS系統的定價在2000元左右，加上每個月的監控服務費，以及相應的監督機構和人員支出，所需費用不少。由于公車使用本身很難界定，估計這套系統使用后，很快就有應對的辦法讓GPS監控有效，但實際監督失效。因為發現公車使用很容易，但證明公車私用卻有很大的難度。
　　完全取消公務車，也是一個選擇。公務用車的直接成本顯然比走路、騎自行車、坐公交車要高得多。但是走路、騎自行車和坐公交車，往往比較耗費時間，更何況，很多地方公共交通不便，在執行公務時，使用公務車是不可避免的。不過，并不是所有的時候使用公務車都是方便的、低時間成本的。因此，鼓勵公務員坐公交車、騎自行車辦理公務，尤其是在大城市交通擁堵的情況下，也是一個選擇。與出租車相比，公務車有私密性、方便性的特點。如果以搭出租車取代公務車，也存在用私人發票報銷的情況，在很多情況下很難查證它到底是否是公用。所以，出租車是一個選擇，但是要用出租車來替代公務車，從而控制公車私用，并不是一個好的選擇。
　　公車腐敗嚴重，治理公車腐敗難度很大，這與衡量標準的內外差異有很大的關系。對普通公眾來說，一方面痛恨公車腐敗；另一方面，卻又以擁有公車為榮，有公車，簡直就是成功的標志。對政府監督部門來說，一方面三令五申，不許公車私用，但另一方面又網開一面，很少有人因為公車私用而受過處分。因為雙重標準的問題，很多法律和規章，包括紀律，往往形同虛設，很難落實。其結果是，公車數量越來越多，公車私用越來越難以控制。
　　
　　對現有公車控制方法的評價
　　
　　當前，對公車的控制手段，列舉起來，大體有如下幾個方面：一是對支出資金方面的控制。控制總體支出的增長幅度，最好是支出有所下降。這是目前很多公車控制方案的努力方向。二是對公車本身的控制。控制公車總體數量，嚴格控制用車標準，嚴格按級別配備公車，取消超標準用車。三是對公車的使用控制。
　　第一個方案是控制資金支出，最簡單的方法是實行總量控制。可以以往年的支出為標準，凍結公車支出費用的增長，減少或者控制增長速度；或者根據工作需要，重新進行用車量計算，然后在總數上予以控制。然后，在總數控制的基礎上，實行各部門包干。復雜一點的方法是取消公車，把公車開支轉變為公務員個人開支，每個人按級別和工作需要發放用車補貼。在實踐中，總量控制和個人開支補貼通常是結合在一起的。其實施的前提是，公務員一般都有私車。公務員用私車辦公事，政府給公務員發放私車使用補貼。這樣，既確保了公務用車，又充分利用了私車，還避免了公車周末停駛的浪費。不過，該方案遭到了社會上的廣泛批評。因為根據這一方案，參加車改的公務員，實際上都獲得了一筆不菲的收入，有的一個月高達七八千元。這相當于是把公車支出貨幣化分配了。因此，該方案雖然有利于控制支出，但因為缺乏社會支持，實踐中一般執行不下去。實際上，貨幣津貼式的改革，相當于變相發工資，缺乏社會支持，而公務員實際受惠不大。所以，總量控制、個人補貼，雖然在經濟上很可行，但實際上并不可行。其關鍵的原因是，這一方案，在很大程度上把過去不合理的公車支出合理化了。
　　第二個方案是控制車的配備。控制車，一是嚴格控制專車，嚴格按級別配備專車，嚴格控制用車標準。二是將所有的公車集中管理，各部門用車需要申請。對來訪的賓客，則由專門的接待用車接待。用車單位和集中管理單位按用車數量，如里程數，結算費用。這個方案，可以避免社會輿論的批評。但是用集中管理替代分散管理，并不一定可以真正實現控制公車支出的目的。一方面，雖然在名義上控制了專車的使用，但實際的專車數量卻可能因此而失控。因為沒有達到配備專車級別的領導，同樣也可以非正式地擁有專車，也就是某個車非正式地專門為某個領導服務。這些領導，沒有專車，也沒有專職司機，但無勝于有。另一方面，依靠集中管理建立起來的管理機構，一般來說級別比較低，在現行的政府體制里，很難確保集中管理的效率就比分散管理的效率更高。正因為這些原因，控制車的做法，實際上并沒有有效控制公車支出。
　　第三個方案是控制車的使用。控制支出，得不到社會支持，集中管理車，體制上往往無效，就只能控制車的使用了。對此，很多人建議，給公車貼個標簽，甚至寫上是某某單位的車，從而方便公民監督。但這個方案難以實施的原因是，公車的使用，實際上很難確定它到底是在公用還是私用。即使在周末發現公車使用，實際上也很難確定公務員是不是在加班，而公務員加班現在很普遍。最近有地方提出來，給所有的公車裝上GPS，一旦發現公車私用就會自動報警，除非經過申請，其起點和終點以及路線都有明確的申請和批準。這項技術，可以給集中管理的體系提供信息技術，從而彌補集中管理機構管理權威不足的問題。芬蘭政府就用這個系統嚴格管理公車使用。不過，這個系統在芬蘭安裝5年之后，幾乎沒有發現過違章問題，于是就卸載了這個系統。這說明，公車管理在芬蘭不構成問題。在各方面因素都不利于對公車進行嚴格管理的氛圍里，這套系統能否有效運作，是值得懷疑的。因為類似的高技術，在其他領域并沒有發揮出有效的作用，比如衛星拍照，可以發現土地違規使用，但這項技術并沒能有效地控制土地的違規使用。
　　
　　要創造條件，讓現行辦法更好地發揮作用
　　
　　目前用過的控制公車支出的三套方法，經過各地的實踐，并沒有有效控制公車開支的增加，而類似的措施，在很多國家都很有效。在有的國家，甚至不需要使用這些方法，就很容易控制公車的使用。這說明，并不是這些方法沒有用，而是在使用這些方法的時候，需要改善使用這些方法的前提條件。
　　首先，要把內部控制轉變為外部控制。第一套控制支出的方案，雖然可以控制開支，但由于信息外部化后，暴露了把不合理開支合理化的問題，使得方案得不到公眾的支持。所以，要真正控制公車支出，就需要把支出本身公開化，從而獲得民意的支持。通過政府信息公開，公開用車支出，并獲得民意的認可，是這一方案有效運作的先行條件。
　　其次，控制車，也要變內部集中管理為公開管理。至于是否集中，只是管理方式的選擇問題。集中或者分散，都是可以選擇的。因為缺乏公開性，所以控制車的機構就會沒有力量；因為是內部管理，管理車的機構才會因為不受領導重視或者行政級別的支持而缺乏管理的權威。只要把專車公開，把車的配備公開，接受社會的監督，對違規行為也同樣公開，才可以真正有權威，把車管好。
　　第三，管理車的使用。這個方法在芬蘭不用高技術，同樣可以把車的使用管好，其原因是芬蘭的管理，包括GPS信息，都是公開的。而在中國，即使有衛星技術，也很難奏效，其原因是，這些技術都是內部管理技術，沒有外在的力量的支持，即使是高技術，也會失效。
　　所以，目前，控制公車支出，缺的不是辦法，而是讓辦法更好地發揮作用的條件。而創造條件也很簡單，那就是讓信息公開，讓節約開支的機構和人獲得外在的力量、真正有權威，把公車配置好，把過多的開支控制住。（作者為中國人民大學中國政府創新研究中心主任、教授、博導）