基于產權視角的中國土地問題探析

　　土地產權是土地資源配置的制度安排，其重要意義是在城鎮化背景下土地資產化體現出來的。市場經濟條件下，土地具有了資產與資本的屬性。土地產權也正是在這個背景下，由單一的所有權發展為包含使用權、發展權等一系列權利的權利束。更重要的是，現代經濟環境下土地問題的復雜性、緊迫性與產權問題密切相關。
　　
　　中國土地產權問題
　　
　　中國土地產權自新中國成立后逐漸完成了從私有到公有的轉變，并在法律中確定了中國土地制度的城鄉二元體制：城市土地國家所有；農村土地集體所有。可以說，這是中國土地產權確定的雛形，雖然其后隨著法律體系的完善，我國土地產權體系存在小范圍的修改，但國有和集體所有的二元屬性并沒有根本性改變。這樣一種產權制度安排，事實上是與當時國家的重點發展戰略相配合的，即國家成立之初，百業待興，需要舉全國之力實現重點城市和重點產業的發展。也正是在那個背景下，土地產權的城鄉二元體制才可以維持至今。
　　然而，時至今日，中國已經步入了另外一個發展階段，按照當時確立的階段性思路來看，即城市反哺農村，工業反哺農業。但是，當時形成的土地產權壁壘使這一政策思路受到了阻礙，反映到現實中，我國當前各種土地問題的產生，特別是農村土地問題，或多或少都與產權制度的不完善有關。
　　首先，產權主體虛置。規劃中城市建成區的劃定，給城市與農村形成了一個空間上的阻隔，圖上一條線，線內外的人、物都有巨大的差別。城市居民享受到的種種福利待遇都延伸不到農村，只因為當時產權的確定將農村土地賦予了一個集體特質：農村土地集體所有，集體即為全體村民，土地即為村民終身的保障。然而，問題出現了，城市的擴張要將集體產權的土地轉變為國有產權，物權法的規定，權利的變更需要補償，然而集體土地產權主體卻不明晰，相應的農村土地征為國有后，補償很難完全落實到具體的村民，所以出現了當前征地過程中的種種社會矛盾：作為農民生活資料、生產資料的土地被征走后，補償的不到位，使“農民生活水平不降低，長遠生計有保障”這一目標一定程度上成了一張“空頭支票”；產權主體變更過程中巨大的資金成本、社會成本最終都要由國家來承擔；最重要的，城市化擴張過程中，土地的資產溢價分配不合理催生了一大批食利階層、尋租群體，進一步加劇了社會財富的不合理極化。
　　其次，產權權利束不完整。完整的產權應該是包含所有權、使用權、發展權等一系列權利的權利束，但是我國權利法律體系建立還不完善，這就有一個產權殘缺的問題。具體到土地產權，當前存在的一個主要問題是土地產權中很重要的發展權得不到重視，公權主體政府，私權主體市場都聚焦于土地所有權或使用權，較少關注涉及未來的發展權。特別是農村集體土地，對發展權的忽視是很多問題產生的根源。仍然以補償為例，農村集體土地征為國有的過程中，更多的是針對土地的現有用途進行補償，看似合理的程序，事實上忽略了發展權，這也是土地資產溢價分配始終存在問題的根源。集體變國有，農村得到的不應僅僅是農地補償價，更多的應該根據該片土地未來的用途及資產價格在國家、市場及農民三方主體中進行合理分配。只有這樣，才能達到權利的終極目標——公平。
　　再次，國有土地與集體土地產權權能的不統一是現在農村土地改革諸多壁壘的根本。當前國家對農村土地的一個主要改革思路是通過制度、產權的調整逐步放開農村土地市場，盤活農村土地資產，從而激活農村巨大的內需市場。因此，近年來農村土地流轉等議題才變得越來越熱，但是實際改革中，由于固有產權條件的約束，農村土地產權權能實際是極不完整的，真正地實現農村土地的市場化流轉面臨著諸多瓶頸式的改革。
　　
　　土地產權的國際比較
　　
　　產權基礎。各國對待土地產權的方式方法不一，總體來看，有些國家處理土地問題以所有權為基礎，而另外一些國家將所有權虛置，土地的產權權能主要通過使用權來表現。前者的代表是美日等發達國家，以土地私有為基礎，進行土地的資源、資產使用和運作，關于此，可見《美國法律講話》的表述：“私有財產的存在是美國生活方式的基礎”；而后者可見英聯邦國家，在這些國家里，土地共有，如英國，土地屬于英皇所有，任何單位和個人使用土地都要通過批租的方式獲得。比較這兩種方式，所有權為基礎的土地產權，使用權的權能相對較小，而所有權虛置的國家里，相應的使用權權能相對擴大，獲得土地使用權的團體或個人同樣可以進行土地的繼承、買賣、處置。
　　產權所有形式。這里說的產權類別主要是指土地的共有或私有。從現有情況看，各國共有或私有的形成基礎不一，如美、日等發達國家建國始即實行土地產權的私人所有制，而一些發展中國家，如印度則是通過獨立后的改革逐步確立起了土地私有制；而前蘇聯、中國的土地制度則是國家所有和集體所有為代表，團體或個人只能獲取土地的使用權。
　　如果單純從理論上講，土地共有容易產生“公地悲劇”，土地私有從市場經濟角度看可以提高資源、資產的使用效率，那么對產權的探討僅僅停留在表面即可。然而各國土地產權形成的基礎及存在的條件不同，產權的形成要依賴該國的政治、經濟、法律環境，公有的不一定是公平的，私有也并非完全可以提高效率，如印度土地改革后建立起了土地私有制，但事實證明，印度土地私有制的形成并沒有提高土地要素對該國經濟增長的貢獻，相反的，私有制為利益集團的尋租及財富的不公平分配提供了溫床，土地制度改革的失誤也是印度國內種種社會問題存在的根源。
　　
　　中國土地產權問題解決之道
　　
　　中國的土地產權有其獨特之處，公有制為基礎之上的國家所有和集體所有本來依據的就是中國的國情現實，龐大的農民群體，落后的農村地區及不發達的農村產業都決定了，該群體很長一個階段內都需要借助于土地這一自然、社會資源進行自身的保障、發展，這也是農村土地集體所有的最初立意。然而，當前時代背景已經發生了較大變化，快速城市化及產業結構的根本性調整又決定了集體土地產權形式必將面臨巨大的挑戰，實際上，征地問題，土地流轉問題、農民權益保護問題都源自于此。有了問題，也就有了對于問題解決之道的爭論，那么，從產權視角解決當前中國土地問題，尤其是農村土地問題的關鍵是什么？
　　對于產權表現形式的爭論。我國當前處于關鍵的經濟、社會轉軌期，轉軌期的一個特點即效率，私有制下的產權轉移存在的一個最大問題即個體談判的復雜性，未來城市化推進的成本可能會給社會造成巨大的負擔。而這個負擔最終是要由公權力代表——政府來承擔的，這對于轉軌期整體社會效率的提升是十分不利的。鑒于此，筆者并不贊同對土地產權所有的主體進行變更，我們要解決的是對現有產權體系、產權權利束的完善，要通過產權關系調整，克服當前政策改革過程中的種種弊端，比如征地過程中造成的不同群體間的矛盾，以及城市化發展與農民權益保護之間的矛盾。
　　對于產權權利束完整性的爭論。上文已經述及，我國土地產權權利束不完整，產權體系中重要的發展權沒有得到應有的體現。事實上，這個問題也是學術界當前爭論的熱點——土地的發展權究竟應該歸屬于哪方，政府還是集體，抑或農民？發展權的根本是對資源或資產未來價值的體現，首先我們需要確定的是產權主體一旦發生轉移，發展權的補償是應該考慮在內的。補償產權主體補償的不僅是土地當前的價值，更應結合其未來的使用方向，進行市場定價，以這個定價為基礎進行發展權的補償。那么發展權的補償究竟應該由哪方主體享有？這也涉及未來土地征收后的補償款如何分配的問題。征地拆遷飽受詬病，根源就在于一方面拆遷很多情況下不尊重農民的意愿，另一方面即補償款的主體間分配不公平，尤其是涉及一塊土地未來價值體現的發展權補償。
　　就筆者來看，發展權的補償應該由政府、市場及農民三方主體進行分配。農民對現有土地的所有狀態，決定了未來該片土地的地租溢價，要實現對農民的返還。但是土地未來價值的實現又離不開政府及市場主體對其的開發利用，即發展權的真正市場化、價值化要借助于公權力及市場力量，因此，這個溢價部分要歸屬于政府和市場。只有在明確各方權利義務的前提下，才可以從根本上解決中國當前土地產權存在的問題。
　　對于城、鄉土地產權權能不統一的爭論。城鄉二元體制形成的不僅僅是空間的城與鄉之間的壁壘，更多的是權利、體制機制上的壁壘。比如當前試圖建立農村土地市場，通過土地流轉實現農村土地資產的盤活，進而激活農村、農民的內需市場。但是，農村土地產權權能從一開始即是不完善的，產權是固化的，通過產權又將農民跟土地捆綁在一起。正是因為權能的不完善，農村土地改革面臨著很多很難突破的瓶頸，可以說，當初中國土地產權的城鄉設定使現在對城鄉二元體制的突破成了一大難題。鑒于此，必須以改革的姿態，完善中國集體土地的產權權能，逐步將實現對城鄉二元體制的改革，只有在此基礎上，組建中國統一的公開土地市場，通過農村土地流轉，實現農村土地的盤活。
　　在這特殊的轉軌期，把握中國土地產權問題的本質，有效、有利、有度借鑒他國經驗，進行適合我國國情與民眾預期的產權制度改革才是至勝的根本。（作者分別為中國人民大學公共管理學院土地管理系主任、教授、博導，土地政策與制度研究中心主任；中國人民大學公共管理學院土地管理系博士研究生）