農村土地的“用途管制”與制度創新

　　如何既統籌城鄉保障經濟社會協調發展，又保護農村土地資源和農民土地權益，已經上升為當前農村土地問題的主要矛盾
　　在推進城鄉一體化的進程中，一些地方從城市利益出發、延續“城市化”傾向而繼續剝奪“三農”的種種變形的所謂“城鄉一體化舉措”，不僅不能使農民融入城市，而且埋下了社會沖突的隱患或正演化為激烈的社會沖突。由此，引發社會和媒體對農村土地問題的深切關注。
　　為什么“最嚴格的耕地保護制度”，沒能抑制耕地持續減少的現狀？為什么一些地方的基本農田“上山下灘”、跨省區占補平衡的局面沒有根本改觀？
　　整理國家統計年鑒和《中國國土資源公報》有關數據發現，1978～2007年的29年間，我國耕地面積凈減少1272.53萬公頃（1.94億畝），年均減少668.97萬畝。耕地減少除了災毀、生態退耕、農業結構調整等因素外，建設占用是主要因素。2008年全國建設占用耕地仍有287.4萬畝，災毀耕地37.2萬畝，生態退耕11.4萬畝，農業結構調整減少耕地37.4萬畝，四項共減少耕地373.4萬畝。同期，全國土地整理復墾開發補充耕地344.4萬畝，凈減少29萬畝。近幾年建設用地供應總量仍然呈較快增長趨勢，2009年全國批準建設用地57.6萬公頃，比上年增長44.6%；2010年全國實際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%，土地出讓成交總價款高達2.7萬億元，同比增加70.4%。這是耕地面積持續減少的最大危險。
　　統籌城鄉發展和城鄉一體化本來是為解決“三農”問題提出來的，但是，為什么一些地方不是“推動資源要素向農村配置”，不積極探索“工業反哺農業、城市支持農村”的途徑和辦法，而把“統籌城鄉發展”變成了城鄉資源統分統配、想拿就拿的借口，導致農村土地繼續大量流向城市和建設用地市場？耕地的市場價值無法估算，假設征收每畝耕地農民收益平均流失5萬元，國家通過壟斷土地一級市場，從農民手中拿走的土地資產是多少萬億，工業反哺農業、城市支持農村究竟何日實現？
　　為什么農村人口持續減少，而農村宅基地面積卻在持續增加？據中科院地理科學與資源所和國土資源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我國鄉村人口由85085萬人，減少到2005年的74544萬人，減少了10541萬人；同期農村宅基地卻增長的6.46萬公頃。
　　為什么一些地方熱衷于推行以農民土地經營承包權、宅基地及住房，置換社會保障和城鎮住房（簡稱“三置換”），用新方式、新手段圈占農民土地？為什么一些地方鉆“城鄉建設用地增減掛鉤”（簡稱“雙掛鉤”）空子，模糊土地產權和利用邊界，規避土地用途管制？
　　現實農村這樣的案例很多，比如：蘇州高新區因征地和拆遷補償引發的群體事件；江西宜黃強制拆遷事件等。重慶市“地票”交易，即將農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村建設用地復墾為耕地后，通過“雙掛鉤”制度，將結余指標用于城市新增建設用地的做法，其實也對“土地用途管制”造成了沖突。
　　為什么政府“為民辦實事”、“增加農民收入”、“打破二元結構”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護？比如，政府推動的土地流轉、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農”發展。
　　
　　無論是土地公有制還是土地私有制的國家，解決經濟發展需求與土地資源和農民權益保護之間的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度
　　
　　種種跡象表明，在統籌城鄉發展的新階段，新一輪“圈地”再次悄然復活，我國農村土地管理面臨更嚴峻的挑戰。十七屆三中全會《決定》預見性地強調，要“健全嚴格規范的農村土地管理制度”。
　　第一，經濟發展需求與土地資源保護之間的矛盾是用途管制制度產生的主要原因。即便是土地私有的國家，解決這一矛盾同樣需要建立嚴格的土地用途管制制度。比如，“美國、英國等國家擁有土地使用權的終決權，通過占有、控制、管理、優先購買權等實施對土地用途的管制，以保護農地”（李珍貴，2008）。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美國農村土地制度，訪問過華盛頓州King縣土地政策與規劃辦公室、縣農業委員會和Thurston縣奧林匹亞市kirsop農場等地。其中，對King縣政府購買“農地永久開發權”和“土地分區法”的做法及經驗留下了極其深刻的印象。King縣從1960～1990年代30余年間，減少農地約5～6萬英畝，1979年，該縣選民公決同意多繳稅賦，支付5000萬美元從農場主手中買下了12800英畝土地的永久開發權（稱“保留農田”）；1994年又制定了土地分區法。從此，King縣農地減少的勢頭得到了根本控制。可見，我國實現遏制圈地、保護耕地、節約集約用地的目標，都需健全嚴格規范的土地用途管制制度。
　　第二，現行的中國農村土地制度，對農村經濟社會發展，乃至中華民族的偉大復興發揮了重大作用，應該在“長期堅持”的基礎上繼續完善，而不是推倒重來。從土地承包制最早雛形“包產到戶”開始，農村土地管理制度改革就被推到了“風口浪尖”上。自1982至1986年，我國農村改革史上第一輪的五個“中央一號文件”出臺并實施，新型農村土地制度框架逐步構建。隨后，農村承包土地管理制度改革一直循著“明確所有權，穩定承包權，放活使用權，保障收益權、尊重處分權”的路徑展開。《農村土地承包法》頒布實施，標志著“農村土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的新型土地制度正式確立。這“是繼新中國的土改法之后，另一部讓農民改善經濟地位的好法律”，應充分肯定。
　　“健全嚴格規范的農村土地管理制度”，重點是構建適合中國國情的土地用途管制制度
　　推進城鄉一體化，首先需要轉變發展思路和戰略重點，把“工業反哺農業、城市支持農村”的戰略思想落實到具體的政策舉措中和制度安排中。
　　統籌城鄉發展對農村土地管理制度創新的要求包括兩個方面：既需要保護更稀缺的土地資源、化解更尖銳的人地矛盾、保障更流失的農民土地權益；又需要“農村土地管理”積極響應城鄉一體化趨勢。因此，需要專門的深入的調查研究，積極探索既統籌城鄉保障發展，又保護農村土地資源和農民土地權益的均衡的土地管理制度。
　　農村土地管理制度的均衡點可以從以下四個方面來尋找：其一，守住底線：18億畝耕地的紅線。其二，拓寬視線：治理沙化土地擴大農用地；糧棉油等大宗農產品糧食生產，要盯住100億畝農用地而不僅僅是20億畝耕地。其三，剝離權限，政府不再直接經營土地。其四，收益上限：土地財政轉變為土地基金；農民集體的土地增值收益合理分配，加大稅收等調節手段的力度。
　　修改和完善相關法律法規。不可否認，農村承包土地管理制度改革仍然需要深化。當前，農村承包土地管理制度改革研究，應該從兩個方面入手：一是農村土地承包經營權權能完善和權益保障，應將農村土地流轉市場制度、適度規模經營制度、進城農民土地承包經營權退出補償制度等研究作為擬突破的研究重點；二是應重點研究農村林權制度改革的進展情況、做法、經驗和問題，探尋農村集體林地承包經營權權能完善和制度保障問題。同時，還要建立健全土地用途管制制度，基本農田保護制度。
　　加強新的立法需求研究。如：“三集中”“三置換”、“雙掛鉤”的條件、程序、補償標準及其與建設用地指標掛鉤的辦法等；村莊改造及戶籍改革中，農村集體經濟組織成員權的退出與進入城市經濟或社區組織的機制；城中村改造中的土地利益問題等。
　　作者在江南某鎮調查，該鎮城鎮建設征收城中某村耕地400畝（補償2006年4萬/畝，目前8萬/畝），征收后按10%的比例返還（40畝）給村集體作為建設用地（屬國有劃撥土地），為了便于房地產交易，村集體再按當地城市土地出讓平均價（150萬/畝）支付了這40畝土地的出讓金（變成國有出讓土地），然后該村制定了6期安置房建設規劃，目前已建成4期396套，該村村民按照一戶分一套、征收承包土地一畝分一套的原則分房，價格按建筑成本價（約5000元/平方米），其中一個農戶獲得8套住房，如果按照當地房產價格（月2萬元/平方米）出售，每套至少可增值100萬元。這個案例告訴我們制度創新面臨的新情況、新問題，比如，城市區域保留“集體土地”的必要性、管理辦法及制度，如何調節城中村財產收入畸形發展的狀況等。（作者為浙江師范大學農村研究中心主任、研究員，中國農業經濟法研究會常務理事；本文系國家社科基金2010年度重點項目“我國農村集體經濟發展的有效實現形式研究”的階段性成果，獲準號：10AJY008）