宅基地使用權流轉之法理分析

　　宅基地制度不僅僅是一個法律問題，而且也是一個經濟政治制度的問題。就目前我國關于農村集體土地的流轉問題的研究而言，無論是經濟學界還是法學界，都很難說已經找到一個令人完全信服的結論。不過，在探討宅基地法律問題時，宅基地使用權的流轉是一個不容回避的重要議題，可以說，宅基地使用權的流轉是宅基地問題的核心問題。
　　
　　宅基地使用權流轉的學說及其評析
　　
　　對于宅基地使用權的流轉，無論是理論界還是實務界，爭議都是很大的，由此形成了關于宅基地使用權流轉的不同觀點：一、自由流轉說。此種觀點認為農村集體所有的土地與城鎮國有的土地都是我國土地的組成部分，既然城鎮國有土地使用權可以自由流轉，則限制農村集體土地使用權的流轉是對農村集體土地使用權法律地位的歧視，是不公平的。宅基地使用權作為農村集體土地使用權的重要組成部分，理應與城鎮國有土地使用權一樣可以自由流轉，包括向農村集體經濟組織之外的主體流轉。①二、限制流轉說。宅基地使用權是由農民從農村集體經濟組織無償分配取得的，是農民基本的生活保障，農民基于各種原因離開村集體經濟組織后，如果農民落戶于城鎮，則其不再屬于本集體經濟組織成員，不應再享有表征居住保障功能的宅基地使用權，而應將其宅基地使用權歸還給其所在的集體經濟組織，其原宅基地上的房屋可以在集體經濟組織內部轉讓，但不能將其住房轉讓給集體經濟組織之外的他人。②值得一提的是，在學術界有學者提出宅基地使用權禁止轉讓的觀點。③不過，主張該觀點的學者并不反對在特例的情況下，應當允許宅基地使用權的轉讓。因此，此觀點在本質上與限制流轉說并沒有明顯的區別。所以，總括地說，我國關于宅基地使用權流轉的觀點包括兩種：自由流轉說與限制流轉說。這兩種觀點并非是絕對排斥的關系，無論是自由流轉說還是限制流轉說，它們都不是絕對地禁止宅基地使用權的流轉，其不同之處主要在于允許流轉的程度不同。
　　筆者比較傾向于自由流轉說的觀點。不過，對于自由流轉說堅持宅基地使用權不受任何限制地可以自由流轉的太過絕對的觀點，筆者認為是不可取的。目前我國宅基地政策對于農民來說仍起著最基本的居住保障的作用，對于廣大農村居民來說，宅基地使用權的居住保障的功能還不能完全拋棄。因此，宅基地使用權的流轉還應受到一定程度的限制。同時，筆者認為限制流轉說近乎絕對禁止宅基地使用權流轉的觀點也是不可取的。筆者認為，對于宅基地使用權的流轉對象，不應做過多的限制，無論是本集體經濟組織內的成員還是非本集體經濟組織內的成員，抑或是不具有農村戶籍的城鎮居民，都可以通過流轉的方式取得宅基地使用權。
　　
　　宅基地使用權流轉的限制
　　
　　從法律性質上講，宅基地使用權屬于用益物權的范疇，宅基地使用權人對自己的宅基地使用權享有排他的支配性的權利，因此依物權法的基本原理，宅基地使用權人將屬于自己的宅基地使用權轉讓給他人不存在法理上的障礙。不過，物權法又是具有國別特色的法律制度，以我國的國情為著眼點加以考慮，宅基地使用權制度承載著解決我國眾多農民基本居住保障問題的功能，因此宅基地使用權的流轉受到一定的限制自是應有之理。筆者認為，關于宅基地使用權流轉的限制，如下問題值得探討：
　　宅基地使用權的流轉是否以農村集體經濟組織的同意為必要。根據《憲法》以及《物權法》的規定，農村宅基地屬于農村集體經濟組織所有，因此農村集體經濟組織是農村宅基地的所有權人。農民作為宅基地的使用權人，其從農村集體經濟組織取得宅基地使用權后，宅基地使用權即從農村集體經濟組織對宅基地的所有權中分離出來成為相對獨立的權利，農村集體經濟組織即使作為宅基地的所有權人，也不得隨意干涉農民對其宅基地使用權的合理使用，農民可以對該項權利行使一定的處分權，包括對宅基地予以事實上的處分以及對宅基地使用權予以法律上的處分。而農民轉讓自己的宅基地使用權是其行使對宅基地使用權法律上的處分權的表現，農民的這項處分權利應受到法律的保護。若宅基地使用權的流轉以取得農村集體經濟組織的同意為必要，則意味著農民處分自己的宅基地使用權實際上受制于農村集體經濟組織的意愿，這等于剝奪了農民對其宅基地使用權處分的權利。因此，筆者認為，農村宅基地使用權的流轉不應以農村集體經濟組織的同意為其必要條件。
　　從另一方面講，農民從農村集體經濟組織無償分配得來宅基地使用權，雖與其具有的農村集體經濟組織成員的身份有著必然的聯系，但同時也是農村集體經濟組織給予其該項用益物權的結果。因此，宅基地使用權不論是否流轉于他人，也不論流轉于何人，農村集體經濟組織作為宅基地的所有權人的事實是不允許改變的。換句話說，宅基地使用權的流轉在任何情況下都不得改變宅基地的農村集體土地所有制的根本性質。這意味著，即使在法律允許宅基地使用權的買受人是國有單位的情況下，宅基地的集體所有的性質也是不允許改變的。更進一步說，即使國有單位購買了宅基地上的房屋的所有權，國有單位也不能取得宅基地的所有權，這也意味著“地隨房走”的規則在這種情況下將失去其作為規則的法律意義。
　　宅基地使用權的流轉是否應受到宅基地用途規則的限制。對此問題的解決，涉及宅基地使用權的行使問題。宅基地使用權既為用益物權，則宅基地使用權人不僅可以占有、使用其宅基地，而且還可以對其宅基地實施一定的收益的權利。這種收益權利的行使既可以通過事實行為的方式，如在自家宅院中栽種果樹摘取果實，也可以通過法律行為的方式，如將其宅基地出租于他人收取租金。無論是事實收益行為，還是法律收益行為，其共同之處在于這些收益行為不僅沒有影響到宅基地作為住宅用地的基本用途，相反還使得宅基地使用權人更好地利用了自己的宅基地。
　　筆者認為，對于宅基地的居住用途，不應加以過分的限制，只要宅基地使用權人對其宅基地的使用行為沒有損害到他人的利益，法律就沒有強行加以干涉的必要。宅基地使用權的流轉是宅基地使用權主體的變更，流轉后宅基地使用權的法律性質和內容并沒有發生任何改變。既然原來的宅基地使用權人對于宅基地的使用不受宅基地作為住宅用地用途的限制，則受讓后的新的宅基地使用權人對于宅基地的使用也不應受到更多的限制。
　　宅基地使用權流轉時，同一農村集體經濟組織成員是否享有優先購買權。根據我國法律規定，我國的優先購買權主要有共有人優先購買權、房屋承租人優先購買權、合伙人優先購買權、股東優先購買權、典權人優先購買權等多重類型的優先購買權。這些優先購買權具有共同的特征，其中最為明顯的，是這些優先購買權優先購買的標的在先前的基礎法律關系中往往與優先購買權人具有一定的特殊關系。例如，共有人對于共有物本來就具有與他人共有的權利，房屋承租人對于承租的房屋享有租賃的權利，合伙人對于合伙財產享有合伙的相關權利，等等。如果法律漠視這些特殊主體的存在，則有可能會因為破壞了既存的法律關系而影響到社會秩序的穩定，還可能會損害到這些特定主體的既有的合法利益，這對于整個社會秩序的穩定是不利的。與上述優先購買權不同的是，享有宅基地使用權優先購買權的農村集體經濟組織的成員，與優先購買權指向的宅基地使用權之間，先前并沒有形成某種特定的法律關系。而且，享有宅基地使用權優先購買權的同一農村集體經濟組織的成員與宅基地使用權的出賣人之間，也不存在任何的法律關系。因此他們之間不會相互享有法律上的權利，也無須相互承擔任何的法律義務。既然如此，那么同一農村集體經濟組織成員享有宅基地使用權優先購買權的理由何在呢？
　　盡管宅基地使用權流轉的理由顯得非常充足，但是無論如何，宅基地使用權的流轉不能改變宅基地使用權制度對于農民的居住保障功能。同一農村集體經濟組織內的其他成員與宅基地使用權出賣人以及出賣的宅基地使用權雖然沒有必然的聯系，但是如果任由農村居民將其宅基地使用權出賣給他人不受任何限制，則勢必會在客觀上損害同一農村集體經濟組織其他成員的居住保障利益。由集體經濟組織之外的其他人購買集體經濟組織所有的宅基地的使用權，對于沒有宅基地使用權的農民來說，是不公平的，也有違于我國農村宅基地的基本政策。由此可見，宅基地使用權流轉時同一農村集體經濟組織成員之所以享有宅基地使用權優先購買權，在于我國農村宅基地使用權的居住保障制度。（作者分別為對外經濟貿易大學法學院教授、博導；對外經濟貿易大學法學院民商法學專業博士研究生）
　　
　　注釋
　　①梁慧星：《中國物權法草案建議稿》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第48頁。
　?、诿锨趪龋骸吨袊r村土地流轉問題研究》，北京：法律出版社，2009年，第128頁。
　?、垌n鵬：“宅基地使用權轉讓的法律路徑——兼評《物權法草案》第162條”，《廣州商學院學報》，2006年第3期。