西南民族地區農業保險立法困境分析

　　【摘要】經濟不發達地區財政能力薄弱、“一村一品”特色小農業難以形成規模化支柱產業、民族自治導致地方司法和行政管理的差異性、區域經濟欠發達導致農業保險立法話語權的缺失，是西南民族地區農業保險立法相對其他地區較為困難的重要原因。應針對西南民族地區的特點制定相應農業保險政策。
　　【關鍵詞】西南民族地區 農業保險 立法困境
　　
　　我國西南地區，傳統上定義為位于我國西南的云、貴、川三省。其中，重慶市1997年從四川省分出恢復為直轄市（1952年8月重慶仍為直轄市）。但從地理范圍定義，西南地區還包括西藏藏族自治區。目前，從經濟范疇定義，西南地區還包括廣西壯族自治區。西南地區地處四川盆地、云貴高原及青藏高原西南部，面積總計約257.1萬平方千米，占全國國土面積的26.78%。西南地區少數民族眾多，總計有36種少數民族，近5000萬人，占全國少數民族總數和人口總數的一半還多。因此，西南地區一般也稱為西南民族地區。
　　2004年，農業保險作為支農惠農政策列入中央一號文件，西南民族地區的四川省成為全國農業保險試點省份之一。欠發達的經濟是西南民族地區推行農業保險較為突出的一個特點，因而政策性農業保險將是西南民族地區農業保險的主要形式。而地區財政能力薄弱、“一村一品”特色經濟較難實現規模經濟、司法與行政管理的差異性，以及區域經濟缺乏話語權四個方面，則成為影響和制約西南民族地區農業保險立法的重要因素。
　　
　　經濟不發達地區財政能力薄弱
　　
　　西南民族地區，是眾多少數民族集聚的地方，由于受自然、歷史、地理環境和傳統思想觀念等因素的影響，造成了這些地區經濟發展滯后，工業基礎差，農業基礎薄弱，產業結構單一，財源結構畸形，有的地區甚至沒有支柱產業和主體財源，嚴重導致地方財力有限，稅收貧乏，財政能力薄弱。另一方面，西南民族地區的自然災害發生率明顯高于東、中部地區，如地震、旱災、洪澇、冰雹、臺風，各種地質災害、農業病蟲害、森林火災等等。西南民族地區的云貴高原，是冰雹較多的地區。西南民族地區的云南、貴州、廣西，屬于全國森林火災最集中的地區。2007年重慶強暴風雨災害、四川暴風雨洪澇災害，2008年“5·12”四川汶川地震和南方低溫雨雪冰凍災害，2009年7月至2010年4月的西南特大旱災等，給西南民族地區的人民群眾造成了嚴重的生命和財產損失。地方財政能力薄弱和農業災害頻繁的雙重瓶頸，導致一刀切的全國性政策性農業保險立法所要求的地方財政配套保費補貼，在西南民族地區的農業保險實踐中很難推行。
　　
　　“一村一品”特色小農業難以形成規模化支柱產業
　　
　　特色農業是在市場經濟條件下，以區域特色自然資源為基礎，特色農產品開發和產業化生產為核心，具有地域特色的農業生產系統。據相關資料表明，與東、中部地區相比較，我國西部地區農業保險水平明顯滯后，其重要原因是絕大多數少數民族地區缺乏規模化支柱產業，“一村一品”的特色小農業在農業生產中占主導地位，很難形成規模化的支柱產業。如貴州省從江香豬，全縣僅西部8個鄉鎮2萬多農戶能養殖香豬，每戶一季的養殖規模上限是2頭（超過2頭就必須購買飼料，導致豬的品質發生變化，不再是香豬），每年產量僅4萬頭，產值1000萬元；貴州省黎平侗鄉米，受特殊的地理和氣候環境所限制，全縣僅有少數部分鄉鎮能作為原料基地，米的種植規模不可能達到規模經濟下限。
　　實踐表明，我國東、中部地區農業保險的發展比西部地區優越，其重要原因是這些地區的土地經營連片，采取農業規模化經營為主導；而在西南民族地區，大多數地區受喀斯特地貌的影響，土地小塊且分散，狹小的土地規模使農業生產的收益下降，進一步導致農民繳納保險費的能力有限。因此，欠發達的西南民族地區，“一村一品”的特色小農業必然導致難以達到商業性保險公司所要求的承保規模；另一方面，特色小農業的產品與規模化生產的產品在品質上存在明顯差異性，同樣的賠付標準對特色小農業顯然不公平。仍以貴州從江香豬為例，香豬母豬保險與普通能繁母豬保險一樣，均為1000元/頭（由于從江縣大多數養殖戶未交個人負擔部分的保費，所以該縣實行部分賠付，賠付標準為800元/頭）的賠付額，但香豬的市場售價卻是普通豬的2～3倍。可見，全國統一費率和賠付標準的農業保險立法不適用于西南民族地區。
　　
　　民族自治導致地方司法和行政管理的差異性
　　
　　民族自治地區具有獨特的地方行政和司法自治管理的權利，西南民族地區的地方治理呈現出村規民約占據一定主導地位的特點。農業保險立法在西南民族地區將不可避免地面臨民族自治的獨特性。
　　布依族的榔團聯盟。“榔”是布依族先民早期生活中的一種血緣組織的名稱，又是本族群眾對民族、部落酋長的稱謂。榔團有“榔規”或“團約”。所有布依族人必須遵守和執行“榔規”、“團約”，如有違反者，將受到極為嚴厲的制裁。如對村寨的樹木實行“偷一罰五或十”，“砍一栽五”，“燒山、燒灰罰款”等的規定。貴州省黔南布依族苗族自治州都勻市的洛邦村，布依族占全村人口的92.2%，是一個典型的布依族村寨，村內有知識的年長者仍能起“寨老”的作用，監督社區的道德規范。
　　水族的“補界”。“補界”是水族的寨老，寨中相關親族集團的老人協同“補界”，共同商議形成村寨的法規“議樁”或“議榔”，以治理村寨。如1847年的某個“榔規”規定，不許偷砍柴山、放火燒山，如有不遵，罰錢一千二百文；亂割葉子，罰錢六百文；眾山不許新來人亂挖新土，凡有早挖，不拘茶子、樹木、雜粉平分，如有不遵者，隔出等。①
　　可見，西南民族地區的眾多少數民族，在長期的生產和生活實踐中，形成了獨具特色的村規民約以防范農業風險，尤其是在防風固土和林業火險防范方面表現得最為突出。少數民族社區的村規民約，相對于國家正式立法體系，具有一定的民族自治特點，其對社區居民的約束作用更加明顯，一定程度上導致正式的農業保險立法在該地區的貫徹執行更加困難。
　　
　　區域經濟欠發達導致農業保險立法話語權的缺失
　　
　　西南民族地區經濟的發展與我國東、中部地區相比較，明顯處于劣勢地位，也缺乏在全國整體發展中的重要性，進而導致話語權缺失，西南民族地區難以代表區域利益參與農業保險的立法。
　　如貴州省道真仡佬族苗族民族縣，2007年起步推行能繁母豬農險。在實際操作過程中，由于交通落后且不便利，畜牧獸醫人員只能從集鎮中心以步行的方式進入遙遠的農戶家中。由于大部分農戶分布較散、不集中，很難對投保農戶牲畜進行醫治預防。如給投保農戶的能繁母豬打耳標，按2007年的標準，在費用方面，每打一個能繁母豬耳標，按上級相關部門規定，獸醫人員僅收取農戶6元的藥用成本費用，而農戶繳納的保險費卻是12元。又如受仔豬的影響，能繁母豬的標記耳標常常脫落，一旦遭遇母豬死亡，農戶很容易與農險公司產生爭執，并且也加大了農險公司和獸醫人員的工作量，因此大多數農險公司的實際操作人員和獸醫技術人員對上級財政經費不足的抱怨很大。地方財政能力薄弱，又缺乏制定能繁母豬保險條款的話語權，截至2009年年底，該縣存欄1.6萬余頭能繁母豬中，僅有756頭投保。②
　　事實上，正因為西南民族地區總體欠發達的特殊性，政策性農業保險一直是西南民族地區推動農業保險的最主要形式。但針對西南民族地區經濟不發達地方財政能力薄弱、“一村一品”特色小農業難以形成規模化支柱產業、民族自治導致地方司法和行政管理的差異性、區域經濟欠發達導致農業保險立法話語權缺失的問題，農業保險立法中對西南民族地區的轉移支付理應有別于“一刀切”的政策扶持，而法律框架也應當給區域范圍內民辦與官助（中央財政配套地方財政）的互助保險留出一定空間。
　　但是，農業互助保險在社區層面往往不可能獨立存在，出于節約成本、操作簡便等需要，可能需要依托農業合作社、村委會、專業協會等組織。并且，互助保險從費率厘定、定損、理賠等操作細節上，也沒有專業保險公司精確。同時，由于本身組織的松散型、管理的粗放性、專業的欠缺性以及農業生產的多變性，農業相互合作保險組織在農業保險市場競爭中處于弱勢地位，很可能被其他模式取代或者兼并。特別是在西南地區小氣候、立體氣候明顯的地方，農業生產復雜多樣、農業風險反復異常、民族宗教事務糾纏其中，農業保險難以形成統一標準。因此，農業保險立法框架中，農業合作社、村委會、專業協會等正式組織與農業互助保險的關系，農業互助保險的保險業務標準，農業互助保險社的自身組織建設，以及與當地少數民族傳統習慣法和制度選擇的融合等問題，都應當在農業保險立法框架中予以一定考慮。而長期內，隨著區域經濟發展水平的提高，商業性農業保險也必然會出現并日漸增多。因此，現行保險管理體制下對相關保險公司向鄉村延伸及混業經營的限制，政策性農業保險優先給予國有保險公司等的制度約束，應當在農業保險立法的長遠框架中有所體現。（作者為上海財經大學財經研究所博士研究生、貴州大學管理學院副教授；本文系國家社科基金項目《西南民族地區新農村建設農業保險發展模式研究》的研究成果，項目編號：08XJY033）
　　
　　注釋
　　①鄭寶華：《誰是社區森林的管理者》，貴陽：民族出版社，2003年。
　　②資料來源：貴州省道真仡佬族苗族自治縣人民財產保險公司。