地方環(huán)保立法存在的問題及對策

　　【摘要】以貴陽市地方環(huán)保立法實(shí)踐為例，分析我國地方環(huán)保立法工作中取得的成績，發(fā)現(xiàn)地方環(huán)保立法中仍然存在不少空白，同時，還存在立法缺乏明確統(tǒng)一的立法目的、基本原則，未建立完善的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制以及針對農(nóng)村的環(huán)保立法工作薄弱等問題。針對這些問題，提出了具有建設(shè)性的建議。
　　【關(guān)鍵詞】地方環(huán)保立法 貴陽市 生態(tài)文明
　　
　　地方環(huán)保立法取得了一定的成績
　　
　　我國各地的自然環(huán)境差異很大，特定的自然和社會經(jīng)濟(jì)條件構(gòu)成獨(dú)特的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，具有可操作性和地方特色的立法是地方環(huán)境立法追求的價值目標(biāo)和生命力，各地紛紛結(jié)合本地實(shí)際情況立法，進(jìn)行了有益的嘗試，所立之法基本都體現(xiàn)了濃厚的地方特色。以貴陽市為例，作為全國聞名的“森林之城”、“避暑之都”，擁有得天獨(dú)厚的大規(guī)模環(huán)城林帶，其對“森林、樹木、水資源”保護(hù)的立法數(shù)量就很多，占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋壤?br/>　　經(jīng)過了多年努力，各地在地方環(huán)保立法方面始終圍繞可操作性和地方特色來進(jìn)行，在環(huán)保立法上進(jìn)行了富有成效的探索。如貴陽市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法在全國占有非常重要的地位，可以說開創(chuàng)了全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的先例。貴陽市結(jié)合自身多年來建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的探索和努力，于2004年11月1日年制定了《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》，系全國最早的循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方立法。后來國家出臺《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和其他地區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方立法，如《廈門市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的決定》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等無不受該條例的影響。
　　各地的地方環(huán)保立法工作也勇于創(chuàng)新，推動了環(huán)保立法的發(fā)展。如在生態(tài)補(bǔ)償方面，學(xué)界公認(rèn)其是重要的一個環(huán)境保護(hù)制度，但相關(guān)的國家立法和地方立法均顯滯后，貴陽市制定了專門的《貴陽市生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法》，《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》也有體現(xiàn)。
　　最后值得一提的是貴陽市的環(huán)境保護(hù)立法還與制度改革等緊密結(jié)合，以解決具體問題為宗旨，取得了積極的成效。如以水污染防治管理為例，貴陽市進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索，專門成立了“貴陽市兩湖一庫管理局”，制定了《貴陽市紅楓湖百花湖阿哈水庫行政處罰委托暫行規(guī)定》，通過委托行政處罰的方式，將市、區(qū)（市）兩級環(huán)保、規(guī)劃、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)綠化、衛(wèi)生、交通、城管、旅游等部門涉及兩湖一庫管理范圍內(nèi)實(shí)施與保護(hù)水資源環(huán)境有關(guān)的行政處罰，委托給貴陽市兩湖一庫管理局統(tǒng)一行使。從實(shí)際效果來看，這種管理體制避免了多頭管理、利益分割的局面，對于保護(hù)貴陽市的飲用水源起到了極大的作用。當(dāng)然，上述規(guī)定是否違背《立法法》尚值得商榷，但該類地方立法的規(guī)定在貴陽市司法機(jī)關(guān)得以迅速貫徹，其起到的實(shí)際作用是十分明顯的。
　　
　　地方環(huán)保立法中存在的問題
　　
　　雖然我國地方環(huán)保立法取得了巨大成就，尤其如貴陽，已經(jīng)基本建立了特有的生態(tài)城市法規(guī)體系，但毋須諱言，各地的地方環(huán)保立法尚存在眾多不足之處。
　　立法工作仍然存在空白之處。以循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法為例，貴陽市僅有一部《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》。縱觀日本、德國、美國等循環(huán)經(jīng)濟(jì)先進(jìn)國家的立法，都是層次分明，體系完備的系統(tǒng)。以循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法最為完善的日本為例，其循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系可分成三個層面：基礎(chǔ)層面是一部基本法，即《促進(jìn)建立循環(huán)型社會基本法》，從法制上確定了其21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方向，提出了建立循環(huán)型經(jīng)濟(jì)和社會的根本原則；第二層面是綜合性的兩部法律：《固體廢棄物管理和公共清潔法》、《促進(jìn)資源有效利用法》；第三層面是根據(jù)各種產(chǎn)品的性質(zhì)制定的專項(xiàng)法：《家用電器回收法》、《容器包裝循環(huán)法》、《綠色采購法》、《建筑及材料回收法》及《食品回收法》，這些法規(guī)對不同行業(yè)的廢棄物處理和資源再生利用作了具體規(guī)定。日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系采取了基本法統(tǒng)率綜合法和專項(xiàng)法的模式，構(gòu)成了一套完整的發(fā)展循環(huán)55a51703d9aa561d8f92beb5cbe9ebf1經(jīng)濟(jì)法律體系，這也保證日本成為了資源循環(huán)利用率最高的國家。①
　　立法缺乏明確統(tǒng)一的立法目的、基本原則。環(huán)保立法是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)有一以貫之的立法目的和基本原則。以貴陽市綜合性的生態(tài)立法《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》和《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》為例，前者第一條和第二條規(guī)定了立法目的和基本原則；后者第一條和第四條體現(xiàn)了該條例的立法目的和指導(dǎo)思想，但對立法原則和指導(dǎo)思想的表述都較為啰嗦、復(fù)雜，僅僅是對于中央立法的簡單照搬，并沒有明確具操作性的指導(dǎo)思想和基本原則。
　　未建立完善的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。目前，我國環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度存在以下主要問題：公眾參與得范圍狹窄、規(guī)定簡陋，公民主動行使或激勵公民主動行使基本環(huán)境權(quán)利得實(shí)體性和程序性規(guī)定不足；缺乏促進(jìn)公眾參與得配套制度；立法上欠缺對環(huán)境保護(hù)社會團(tuán)體對規(guī)定；缺乏政府職責(zé)、申請調(diào)查、提起訴訟等保障公眾參與等措施規(guī)定；公眾參與欠缺有力等司法保障。②現(xiàn)行國家立法對公眾參與機(jī)制不可能在短時間內(nèi)得到完善，各地紛紛以地方立法的形式來進(jìn)行彌補(bǔ)，但仍有不足。比如《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》第二十五條關(guān)于環(huán)保公益訴訟的規(guī)定就是具有突破性的規(guī)定，對于環(huán)保公益組織（NGO）提起環(huán)保公益訴訟提供了法律依據(jù)，但其基本上也是對公眾參與國家立法的稍詳細(xì)的表述而已，關(guān)于公眾參與的具體程序、配套制度、法律責(zé)任、司法保障等方面仍然無法得到落實(shí)，公眾監(jiān)督自然也無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。
　　針對農(nóng)村的環(huán)保立法工作薄弱。目前，全國并沒有綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)或條例。《環(huán)境保護(hù)法》對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)雖有涉及，但很簡單，而且未能將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)統(tǒng)一起來。其他如《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》以及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中都涉及了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，但是沒有直接涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。國家環(huán)境保護(hù)總局正在組織實(shí)施的《農(nóng)村小康環(huán)保行動計(jì)劃》，是目前唯一一個針對農(nóng)村環(huán)境綜合整治的一項(xiàng)重要計(jì)劃，還未上升到法律層次。目前我國地方大部分省、自治區(qū)、直轄市都頒布了省級的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例，這些省級的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例內(nèi)容差異并不大，著重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)生物的環(huán)境因素保護(hù)，未把農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)看作一個有機(jī)整體來關(guān)注農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)工作，貴陽市也一樣。
　　
　　地方環(huán)保立法完善建議
　　
　　以明確的立法目的統(tǒng)一環(huán)保立法工作。世界各國在保護(hù)和改善環(huán)境的目的方面并無不同，但就終極目標(biāo)而言，多數(shù)國家主張環(huán)境法的最終目的，首先是保護(hù)人的健康，其次才是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展，即“目的二元論”。我國《環(huán)境保護(hù)法》采用的即是“二元論”。當(dāng)然，有的國家，如日本、匈牙利等法律規(guī)定，環(huán)境法的唯一目的是保護(hù)人群健康，即“目的一元論”。③作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貴陽市提出了“環(huán)境立市”、“不與發(fā)達(dá)地區(qū)拼GDP，要與發(fā)達(dá)地區(qū)比生態(tài)環(huán)境”的口號。但其實(shí)有必要旗幟鮮明地將立法目的突出出來，并以“環(huán)境優(yōu)先”作為地方環(huán)保立法的基本原則，明確在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突時，必須保護(hù)環(huán)境而不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這樣，才足以真正體現(xiàn)貴陽“環(huán)境立市”的特色，彰顯建設(shè)生態(tài)城市的決心。當(dāng)然，在確立環(huán)境優(yōu)先指導(dǎo)原則后，在相應(yīng)的制度中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一原則。比如，國家一直提倡的綠色GDP核算就應(yīng)當(dāng)從各地方逐步推行。
　　強(qiáng)化公眾參與及監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)過長期的不懈努力，貴陽市民的環(huán)保意識相當(dāng)強(qiáng)烈，建立完善的公眾監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)具備了相應(yīng)的社會基礎(chǔ)。地方性法規(guī)對公眾參與程序保障機(jī)制的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是知情權(quán)、信息公開。地方立法可以先行一步，對環(huán)境信息公開的實(shí)體內(nèi)容和程序保障做出明確具體的規(guī)定。二是明確監(jiān)督、檢舉、控告、征求公眾意見的實(shí)體內(nèi)容，并著力完善保障實(shí)現(xiàn)上述權(quán)利的程序性規(guī)定。如建立環(huán)境保護(hù)監(jiān)察員制度，在中央立法沒有明確規(guī)定的情況下，目前吉林、湖北、福建等省都通過地方立法的方式確立了該項(xiàng)制度。實(shí)踐證明，這一制度創(chuàng)新對于充分發(fā)揮群眾作用，營造政府負(fù)責(zé)、公眾廣泛參與的環(huán)保監(jiān)督新局面是十分有效的。
　　加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法。從國家層面來說，國家環(huán)境保護(hù)總局正在組織實(shí)施的《農(nóng)村小康環(huán)保行動計(jì)劃》，是目前唯一一個針對農(nóng)村環(huán)境綜合整治的一項(xiàng)重要計(jì)劃，但還未上升到法律層次。在全國性的農(nóng)村環(huán)保立法供應(yīng)不足的情況下，各地應(yīng)及早進(jìn)行農(nóng)村環(huán)保立法，控制農(nóng)村環(huán)境污染、保護(hù)農(nóng)村優(yōu)美的環(huán)境。貴陽市也應(yīng)盡快制定《貴陽市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》，作為貴陽市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基本法規(guī)，就農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律制度做出安排。
　　總之，除上述建議外，各地方環(huán)保立法應(yīng)在進(jìn)行詳細(xì)論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自的實(shí)際情況，加強(qiáng)立法工作，填補(bǔ)立法空白。同時還應(yīng)進(jìn)行跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)（聯(lián)合）立法的探索工作、引入市場機(jī)制，采取經(jīng)濟(jì)手段等來促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的長效開展。（作者為貴州大學(xué)法學(xué)院副教授；本文為作者參加“貴州省教育廳2008年高校人文社會科學(xué)研究青年項(xiàng)目：貴陽市地方環(huán)保立法及司法實(shí)踐研究2010年6月結(jié)題”中獨(dú)立完成的部分成果，項(xiàng)目號：08QN010）
　　
　　注釋
　　①毛如柏：《論循環(huán)經(jīng)濟(jì)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003年。
　　②常紀(jì)文，楊朝霞：《環(huán)境法的新發(fā)展》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2008年，第412～416頁。
　　③金瑞林：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2006年，第32頁。