農民平等權的保障措施探討

　　【摘要】保障農民現實的平等地位，是增強農民權利意識的基礎。實現平等，首先有賴于立法上的平等，即通過科學的立法程序保障，在制定法律過程中對各方利益平等地重視；從而將憲法上的平等轉化為具體制度中的平等，將法律文本上的平等轉化為現實生活中的平等。
　　【關鍵詞】農民 平等權 保障措施
　　
　　作為憲法賦予公民的基本權利，平等權一直是學界所關注的一個熱點問題。但當前我國公民平等權的發展仍處于從應有權利和法定權利向實有權利過渡的階段，我國農民平等權實現中存在問題很多。法律是一門妥協的藝術，是社會各階層利益相妥協的產物，①只有給農民以可體驗的“國民待遇”，只有當法律切實體現自身利益，守法才會與自律相結合，權利才會和利益相統一。因此，在立法上平等對待農民，不忽視農民的利益是必要的。沒有事實上的平等地位，再多的權利宣言也只能停留于書面。將法律文本上的平等轉化為現實生活中的平等，諸如，取消戶籍的限制，逐步建立農民社會保障制度等等。這些在短期內的成本是巨大的，但是平等是看得見的正義，實現平等的意義又是非常深遠的。
　　
　　取消二元戶籍制度
　　
　　現行戶籍制度。戶籍制度本指戶籍管理制度，是政府職能部門對所轄住戶的基本狀況進行登記并進行相關管理的一項國家行政管理制度。在我國歷史上，戶籍制度是一直存在的，實際上，它幾乎貫穿了中國整部封建社會史。自秦漢以來，凡被編入正式戶籍的民戶均稱編戶，編戶無論貧富，身份地位一律平等，故又稱齊民，也就是平民的意思。
　　中華人民共和國從1958年開始實施的《戶口登記條例》，確立了以常住人口為主，嚴格控制人口流動的基本準則，公民除就業、升學、工作調動外，沒有選擇居住地的權利。現行戶口管理實行“農業戶口（農民）”與“非農業戶口（市民）”二元戶籍管理制度，把人口分割為城市和農村兩大板塊。由于我國1958年建立的現行戶籍制度的影響已遠遠超出了治安管理與人口統計之類的職能范圍，而與糧油供應、勞動就業、福利保障、義務教育等具體社會制度緊密地結合在一起，從而為現行戶籍制度衍生出固化公民的先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能。由此形成“一個國家兩種公民”，即農民和市民，“農民生來是農民，市民出生是市民”。城鄉分割的二元戶籍管理制度在促進經濟和社會發展以及維護社會秩序等方面曾經發揮了重要作用，但其弊端是不容忽視的。
　　城鄉分制戶籍管理的角色定位。公安部1951年7月16日頒布的《城市管理戶口暫行條例》是第一部戶籍法，其宗旨里還有保障人民居住遷徙自由。其第五條規定：“戶口變動時，戶主須按照規定，持戶口簿至當地人民公安機關，辦理手續。一、遷出：凡遷出者，須于事前向當地人民公安機關申報遷移，注銷戶口，發給遷移證（同一公安派出所轄區內之遷移不發給遷移證）。二、遷入：（一）凡遷入者，須于到達住地三日內，向當地公安派出所申報入戶。有遷移證者，應呈交遷移證；無遷移證者，應補交其它適當證件。”從這條可以看出，公安部發布的這個規章，沒有區分城鎮和農業戶口，任何人只要有遷移證就可以遷入遷出，不論是農村還是城鎮戶口。
　　1952年7月，政務院全國就業會議通過的《關于就業問題的決定》，要求農村剩余勞動力應穩定在農村生產上，不要盲目流入城市。1953年4月17日，政務院又發布《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，規定未經勞動部門許可和介紹，不得在農村招收工人，明令禁止農民進城就業。1954年3月，內務部和勞動部又發出《關于繼續貫徹〈勸止農民盲目流入城市〉的指示》，重申限制農村剩余勞動力向城市轉移的禁令。1955年4月12日，中共中央在《關于第二次全國省、市計劃會議總結報告》中批示，“一切部門的勞動調配必須納入計劃，增加人員必須通過勞動部門統一調配，不準隨便招收人員，更不準從鄉村中招收人員。”1955年11月7日，國務院頒發《關于城鄉劃分標準的規定》，確定“農業人口”和“非農業人口”作為人口統計指標。中國的戶籍人口由此分離。“農業人口”與“非農業人口”成為中國公民最具“根本”識別意義的身份標志。以明確的城鄉分割方式進行國家管理已經成為政府的一個基本理念。1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會第91次全體會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，該《條例》第十條第二款規定，“公民由農村遷往城市，必須持有勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。該條例第一次以法律的形式把新中國成立以來日漸形成的城鄉有別的戶口登記制度和限制遷移制度固定下來，這一條例與前后頒布的相關法律規章政策結合在一起，共同構成了中國獨特的二元戶籍制度。這種人為的工農隔斷和城鄉分割，在當時歷史條件下對促進社會穩定、發展民族工業起到過一定的積極作用。
　　實行一元戶籍制度。自由和平等成為當代人類社會的普遍價值追求，以人類歷史發展的深刻必然性為基礎。如果背離了自由和平等的價值訴求，制度就失去了其存在的合理依據，也就無公正可言。其現實性表現為人的權利與義務的統一。權利表現著人的發展源于個人是作為獨立自主而又平等的人而存在，是人的自由、平等價值的重要表現。人的自由、平等價值的實現程度是通過人們在現實生活中所能夠擁有的政治權利、經濟權利以及其他各種權利而體現出來的。自由和平等之間有著密切的內在聯系，正是自由和平等的相互依賴性、統一性體現了制度的公正和合理。正如盧梭所說，不平等有兩種，一種是身體上的不平等，一種是法律上的不平等。前者是自然存在、難以改變的，后者才是不合理的。“我認為人類中間有兩種不平等：一種我稱之為自然的或身體上的不平等，因為它是被自然所確定的，包括年齡、健康、體力與精神或心靈的品質之不同；另一種可以稱之為道德的或政治上的不平等，因為它必須依賴于某種約定，而且是由于人們的同意而確定下來的，或者至少是被人們的同意所批準的。”“基本公約并沒有摧毀自然的平等，反而是以道德的與法律的平等來代替自然所造成的人與人之間的身體上的不平等；從而，人們盡可以在力量和才智上不平等，但是由于約定并且根據權利，他們卻是人人平等的。”②
　　二元戶籍本身不是造成不平等的真正原因，二元戶籍背后的經濟利益才是造成不平等的真正原因，而二元戶籍制度就好像“惡的出發點”，人們把一切的不平等都歸結于二元戶籍制度。我國城鄉二元戶籍管理制度已實施了幾十年，積累了不少矛盾。廢除城鄉二元戶籍制度，是實現勞動力與資本的自由組合、優化資源配置的必然選擇。在全國范圍內取消“身份”限制，這是我國現行戶籍制度的要害，也是戶籍制度改革的根本；然后逐步還農民以平等的“國民待遇”，保障農民的平等權。
　　在二元戶籍制度下，人一出生就被嚴格地劃分為“農民”和“城市居民”。二元戶籍制度人為地在城鄉之間設置了一條難以逾越的鴻溝，剝奪了農民向城市自由遷移的權利，使得農民在就業和受教育等方面與城鎮戶口公民不能同日而語。這不符合市場經濟發展的公平競爭原則，與制度倫理的本質要求相背離。廢除二元戶籍制度，代表著這個國家文明發展的程度。人的自由價值在制度中具體化為主體所享有的各種個人權利。歷史證明，只有保證和促進所有公民的自由權利得到公正平等的發展，才能真正持久地保證和促進每一個人的基本權利和自由，從而較為穩妥而和諧地保持社會的穩定和發展。身份“世襲制”使農民受到不公平待遇，農民的利益嚴重受損；城鄉分割，不利于農民素質的提高，阻礙了我國城鎮化的進程。由此，為了更好統籌城鄉經濟發展，縮小城鄉居民收入差距，實現農民的國民待遇地位，必須正確對待并深入改革現行戶籍制度，建立城鄉統一的戶籍制度。
　　
　　給予農民平等國民待遇，尋求社會權利、義務分配的公正。在制度構建中確立農民作為“公民”的地位。保障農民的平等權利，這是社會、制度公正的基本之意，也是我們縮小城鄉收入分配差距的根本之路，更是中國建設全面市場經濟、走向法治社會的基本方向。制度倫理的核心價值即公正，而公正是由自由、平等這些人類的普遍價值予以說明和表現的，離開了它們，公正將是抽象的、空洞的、不可理解的東西。③
　　
　　建立統一的社會保障
　　
　　長期以來，我國的社會保障制度以戶籍為確認標準，占人口絕大多數的農村社會保障卻在整體社會保障體系始終處于次要的地位。建立完善的城鄉一體化的基本社會社會保障體系不僅是消除城鄉壁壘的突破口，更是完善社會主義市場經濟的必然要求。戶籍制度改革不是取消戶籍管理，關鍵是剔除依附于戶籍制度的就業權、居住權、教育權、社會參與權、社會保障權、醫療服務權和公共設施等不合理的限制，建立科學的戶籍管理制度，促進經濟、社會，以及公民個人在市場經濟條件下健康有序、自由而全面地發展。
　　現行社會保障制度對農民的不平等待遇，非但起不到應有的社會保障的作用，反而激化了社會對立和矛盾，并且阻礙了城市化和現代化的進程，因為它人為地強化城鄉分割，將農民排斥在社會保障體系之外，牢牢圈在農村和土地上，從而使其難以進入城市，而要在一個農村人口占人口比例很高的社會實現現代化是不可能的。
　　我國農村原來是土地養老模式，所以《老年人權益保障法》第十四條規定：贍養人有義務耕種老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益歸老年人所有。第二十二條規定：農村除根據情況建立養老保險制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養老基地，收益供老年人養老。從以上這兩條可以看出，農民養老還是以土地為主。《物權法》第四十二條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。本條規定，安排被征地農民的社會保障費用，從法律的角度解決了失地農民的生活問題，同時也解決了失地農民的養老保障問題。
　　
　　培養農民的公民權利意識
　　
　　農民問題一直是困擾中國經濟和社會發展的重要問題，要解決好農民問題需要做的工作很多，除了解決好政策和資金等方面的問題外，還有農民的權利問題。農民由于其功利性，在行使權利的時候往往受到許多權利外因素的影響，這也是基層民主實行過程中舉步維艱的原因，同時也是有些學者擔心的原因。選舉權的城鄉統一是實現農村和城鎮戶口的公民政治權利平等的重要體現，但是實現選舉權的城鄉一致是個系統工程，首先需要培養公民的參政議政意識。
　　公有公共設施國家投資方面的城鄉一體化
　　城鄉一體化是指相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別，從而使城市和鄉村融為一體，城鄉一體化是去除城市偏好最好的辦法。城鄉一體化從經濟發展規律和生產力合理布局角度出發，是現代經濟中農業和工業聯系日益增強的客觀要求，是指統一布局城鄉經濟，加強城鄉之間的經濟交流與協作，使城鄉生產力優化分工、合理布局、協調發展，以取得最佳的經濟效益；城鄉一體化從空間的角度對城鄉結合部做出統一的規劃，即對具有一定內在關聯的城鄉物質和精神要素進行系統安排。生態、環境學者是從生態環境的角度，認為城鄉一體化是對城鄉生態環境的有機結合，保證自然生態過程暢通有序，促進城鄉健康、協調發展。城鄉一體化是一項重大而深刻的社會變革。不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發展思路和增長方式的轉變，也是產業布局和利益關系的調整；不僅是體制和機制的創新，也是領導方式和工作方法的改進。
　　城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。應該廢除原有的城鄉二元體制，在農村的公有公共設施的建設方面取消城鄉差別，農村小學由公共財政負擔教室建設、教學儀器購置、基礎設施建設。農村的道路交通是發展經濟的重要因素，也應當由國家投資建設，而不是讓農民集資建設。
　　城鄉一體化正在全國推進，2007年成都成為統籌城鄉綜合試驗區，2008年10月浙江省在嘉興、義烏開展城鄉一體化改革。④城鄉一體化有利于消除城鄉之間的差距，實現社會發展的公平正義。平等是看得見的正義，在實行城鄉一體化的過程中，應當同等情況相同對待，不同情況區別對待，實質正義的實現是為了彌補形式正義所帶來的不足。對于廣大農民來說，城鄉一體化就是給予應有的國民待遇，而不是超國民待遇。就像美國在實行“積極行動”過程中，對于有色人種在教育和其他方面的超國民待遇，反而成為司法審查判決其違反憲法第十四條修正案的理由。⑤
　　
　　結 語
　　平等是看得見的正義，容易引起人們的比較和鑒別。我國在理論上“人人平等”，憲法也規定“法律面前人人平等”。事實上，當我們把作為公民的農民和城鎮戶口的人相比較的時候，現實權利的不平等是有目共睹的，應積極采取措施，改善這一現狀。（作者單位：商丘師范學院；本文系河南省級課題項目《豫東農民平等權保障研究》的階段性研究成果，項目編號：B553）
　　
　　注釋
　　①季衛東：《憲政新論》，北京大學出版社，2002年，第159～164頁。
　　②[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務印書館，1982年，第34頁。
　　③楊燦明，胡洪曙，施惠玲：“農民國民待遇與制度倫理分析”，《中南財經政法大學學報》，2003年第5期，第29～53頁。
　　④參見《浙江日報》，2008年10月20日，第2版。
　　⑤邱小平：《法律的平等保護》，北京大學出版社，2005年，第319頁。