新行政法的內窺式轉型

　　【摘要】我國行政程度日益加深和法制現代化速度加快推動了原有外向型行政法的轉型。這種內窺式行政法彌補了原有域外性行政法的諸多真空地帶，以自我規范、自我監督為橋梁，以內部追責機制為動力，對行政權進行內部管窺并推動行政法的內循環。
　　【關鍵詞】行政國家 行政責任 內部行政責任 內部行政法
　　
　　隨著我國法制化進程的加快，政府的價值取向發生改變，以新的視角重新審視行政權的功能性指向和外放型行政法的內部平衡動量成為現代行政法的主要研究方向。本文將從內部行政責任法的理論根基入手，試圖從一個新的視角研究我國內部行政法的基礎理論和內部行政責任制度，主張在新的國情下，充分利用行政法的外向功能性與內部平衡機制相互磨合產生的動能，豐富和完善我國行政法，推動行政系統內部的小循環——內部行政法與行政系統外部的大循環——外部行政法走向和諧、平衡。
　　
　　內部行政責任理論
　　
　　內部行政責任是保障內部行政法基本運營的內在動力，以運動論的角度來看內部行政責任又是一種內部追責機制，本質上是一種思維視角的轉變。這種追責思維的突破不僅具現實可行性，而且具有充足的理論支撐。為便于精確理解內部行政法的空間維度及區分外部行政法與內部行政法，我們以行政系統為臨界點將具有域外性特點的行政法稱為外部行政法，將與其相對的具有域內性質的行政法統稱為內部行政法。據此內部行政法的定義是：內部行政法是調整行政系統內部各組成要件之間相互關系的法律規范的總稱，其主要內容包括：內部行政責任的追責方式、內部行政責任機制的建構、內部行政責任的救濟、內部行政法的追責程序等。內部行政責任的概念為：行政機關及其公職人員在行使法律賦予的行政權的過程中作出違反有關行政管理的法律、法規，但尚未構成犯罪的行為所依法應當向行政系統內部承擔的法律后果。
　　
　　內部行政法的運行方式
　　
　　內部行政法以內部行政責任的運作為依托，其“運營”①的動力源于科學的內部行政責任組織架構和追責方式。與傳統的外部行政法單一制主體不同，內部行政法以雙主體結構引導整個內部行政法律關系的運行，簡稱為等級制（宏觀主體）和人事制（微觀主體）。
　　等級制（宏觀）的內部行政法主體是指以行政機關為一個整體單位，就其違法、違規的行政行為通過內部追責程序向上一級行政機關承擔內部行政責任。人事制（微觀）的內部行政法主體是指行政機關內部的公職人員就其違法、違規的行政行為以內部究責的方式向其所屬行政機關承擔內部行政責任。具體的循環方式包括兩部分：層級究責機制。此部分是根據我國行政機關的層級監督設置而設計并與之配套運行的內部行政追責機制；人事究責機制。此部分是根據我國行政機關公職人員的所屬性質而設立。法律允許行政機關及其公職人員在執行行政權的過程中出現失誤或一定程度上的誤差，但如果這種法律人性化的規定被濫用或者不受到控制的話，會導致國家為故意或者本可避免或者惡性過失引起的錯誤行政行為買單，有時甚至是重復性的買單，無形之間增加了行政成本，使行政成本與行政效益之間的比例失調。
　　
　　內部行政法的功能性解析
　　
　　內部行政法與外部行政法在行政權運營的全過程中是同時存在的，在對行政權的監督、制控層面也是相互結合并共同起作用的。內部行政法的直接功能性之一就是彌補外部行政法的疏漏以應對行政權擴張帶來的一系列副作用，內部行政法將未納入外部行政法的行政行為加入到其作用的范疇之內包括：抽象行政行為、內部人事管理行為、軟性行政行為或不具有強制力的行政指導行為、政策立法行為（行政立法）等。具體地說，內部行政法是行政系統內部對其自身組成部件進行的自我監督、自我糾錯、自我追責，其帶有很明顯的自控倫理色彩。這種自控倫理實質上是一種行政倫理。行政倫理從其根本意義上講是一種責任倫理，即，代表人民行使人民權利的行政機關要對自己作出的行政行為負責并能夠承擔其所作出的行政行為所產生的行政責任或者簡稱為行政機關的責任權能。這種內窺性行政倫理當然的包括自我監督、自我修正、自我預防等自控、自律的行政管窺機制。從某種程度上講，內部行政法的適用范圍要寬于外部行政法，其內部蘊含著多種實踐性功能機制，諸如：多重歸責制度的設立，自由裁量權的束縛機制；政策立法的溯及力（行政立法）；表見行政行為與行政許諾的效力界定；司法監督機制（檢察院的介入）等多種具有彌補性功能的靈動機制。
　　
　　究責方式的轉變
　　
　　究責方式是指內部行政法的歸責主體在追究內部行政責任時所遵循的方式、方法，或者說是監督行政權運行的模式、手段。內部行政法在肯定外部行政法的基礎上，對傳統的究責模式做出了實踐性的顛覆。設立了多重究責機制——分階段歸責。任何一項具體的行政項目都是由不同職能的行政機關組成相互銜接的行政鎖鏈來共同完成的，這一行政鎖鏈中的每一個環節都有具體負責的行政機關；任何一項具體行政項目的實現都是依賴負責不同環節的公職人員將行政項目從紙上的行政計劃轉變為實際行政效果的。這種追責方式不僅體現了公平、公正的法治理念；而且將每一階段的實行效果納入行政機關及其公職人員的年度考核和政績評價，極大調動了行政機關及其公職人員的積極性，幫助其樹立并增強行政責任倫理。
　　行政權運行的過程可以簡單分成幾個階段：行政權運行之初即計劃制定階段；行政權被執行階段即根據制定好的行政計劃、決策、政策通過行政行為使行政權力與相對人權利相互作用；行政效果出現階段即行政權力與相對人權利相互關系發生改變或者說通過行政行為將行政權力作用于相對人權利的法律結果出現。常規的外部行政法對行政權的監督和行政行為正當性以及行政后果的適用停留在第三階段，而內部行政法將其適用范圍即究責范圍擴大到行政權運行的整個過程，通過內部程序對每個階段的行政權運行狀況進行監督和內部追責，能有效減少違法、違規的行政行為，抑制了行政權被濫用的可能性，同時也給行政機關及其公職人員在其行政行為還未造成難以彌補的損害時予以修正的機會，是內部行政責任的彌補功能性體現。
　　
　　自由裁量權空間的束縛
　　
　　法律在賦予行政機關行政權同時賦予了它一定自由裁量的空間以便其靈活處理不同的情況。自由裁量權的創設，雖然給行政機關帶來了很大的便利和靈活度，但是這種從行政權運營伊始就存在的權力也極有可能被濫用，而且是在政府合法性和合理性的外殼下被不公開地濫用。自由裁量權使用頻率高發區域是政策立法階段和行政處理階段。法律注重權利，行政注重政策，如果要充分地行使權利，就勢必要限制政策，這樣就不可避免地會抑制行政。鑒于行政機關在國家和社會的特殊地位，其做出的行政行為被公眾看作是對法律的解釋，當然是具有合理性和正當性的。因此對這種不穩定權力的監督和制約是無可厚非的。
　　我國行政法屬于后起之秀，其根基尚在鞏固階段，基于法律穩定性和民眾公信力的考慮，在維護外部行政法和外部行政責任制度根基的基礎上以一種新的思維視覺——內部行政法來彌補外部行政法的真空地帶是依法治國、依法行政等法治理念題中應有之義。將自由裁量權和抽象行政行為納入到內部行政法的適用范圍是內部行政法彌補性功能的又一體現。最具代表性的機制之一是政策立法的溯及力。溯及力是指法律對其生效以前的事件和行為是否適用。內部行政法中所說的溯及力與我國傳統意義上的法律溯及力不同，是指行政機關作出的某一具有廣泛影響力的政策對下一屆政府具有約束效力；行政決策者對其所作出決策的后果應當負內部行政責任，此種責任會一直追溯決策者無論其在任或者是調任。
　　與此類似的靈動性機制還有表見行政行為的效力認定。表見行政行為與我國民法中的表見代理行為雖在文字上略有相似但卻又有實質意義上的不同。民法中的表見代理行為是指基于本人的過失或本人與無權代理人之間存在特殊關系，使相對人有理由相信無權代理人享有代理權而與之為民事法律行為，代理行為的后果由本人承受的一種特殊的無權代理。內部行政法中的表見行政行為是指基于行政機關內部公職人員的特殊身份，使行政相對人有理由相信其行為是代表所屬行政機關作出的行政法律行為。此種情況在實踐中多數表現為：行政機關的公職人員利用身份的便利打著政府行為的旗號，為自己和他人的行為提供方便，或者為進行其他沒有合理依據的活動謀取便利條件但尚未構成貪污賄賂罪和瀆職罪的行為，也就是俗稱的灰色地帶。
　　
　　結 語
　　內窺式行政法不僅是一種行政視角的轉變，是行政法體系和建構思維方法上的轉型，而且是一套完整的行政權運營監督系統。對彌補我國現行外向型行政法的諸多空白有很強實踐功能性，因此對內部行政法的理論和配套運行機制即運行方式、運行程序的深入研究是具有實踐意義和現實功能性的。（作者為吉林大學法學院博士研究生）
　　
　　注釋
　　①“運營”一詞來源于日本行政評價法，是指行政權從被賦予伊始到開始運行（被執行）到出現最終的行政結果（行政效果）的全部過程，“運”有運行、運轉的意思，在行政法中也可代表過程，“營”有營利、成本、收益等經濟學上的含義，在行政法中也可作行政成本與行政收益理解。