法治視野下的和諧拆遷

　　【摘要】隨著我國經濟的發展，城鎮化的加快，拆遷的矛盾越來越突出。應該在充分認識拆遷重要性的基礎上保護被拆遷戶的合法利益，理性看待拆遷中出現的問題、難題，深入分析拆遷過程中出現各種矛盾的深層次原因，進而從根本上解決問題，實現法治視野下的和諧拆遷。
　　【關鍵詞】城鎮化 和諧拆遷 依法拆遷
　　
　　近兩年來有關拆遷“以暴抗暴”的消息不絕于耳。暴力強拆事件，不僅嚴重影響了地方政府的形象，嚴重割裂了政府同群眾的關系，而且還嚴重影響了社會的穩定和發展。我們必須理性地看待拆遷問題，既要保障被拆遷人的合法權益，又要看到拆遷的重要性和必要性，更要明確各方主體的權利義務，實現依法拆遷、和諧拆遷。
　　
　　拆遷對社會發展的重要作用
　　
　　拆遷對社會發展的作用是顯而易見的，如果不實行拆遷就不能完成舊城區的翻新改造，城市化進程和城市的現代化建設就無從談起，也就不能滿足人們日益增長的物質和文化要求，導致城市基礎設施不完善、道路擁擠、購物娛樂難、生活不便、污染嚴重甚至引發疾病、土地資源難以整合影響城市現代化發展等一系列問題。但是在拆遷過程中一定要明確房屋征收程序，規范拆遷過程中相關各方的行為，使拆遷過程更加透明化和規范化，提高土地征收效率。只有從整體上降低社會拆遷成本，才能夠盤活閑置土地，增加房屋有效供給，才有可能起到平抑房價的作用。
　　
　　拆遷中出現的問題
　　
　　拆遷過程中出現的問題主要表現在以下幾個方面：一、被拆遷戶參與不夠。政府規劃部門和相關審批部門，沒有舉行必要的聽證程序讓老百姓充分參與；二、沒有區別對待社會公共利益的拆遷和商業目的的拆遷，假借“公共利益”之名，行商業拆遷之實，激化社會矛盾的現象嚴重①；三、補償安置不合理。拆遷人與被拆遷人在房屋拆遷補償安置上不能達成一致，拆遷補償價格和市場實際價格嚴重脫節。補償價格過低、范圍過窄，拆遷補償標準不統一，造成拆遷補償金額差距過大。在房屋拆遷過程中，存在著拖欠、挪用、滯留安置資金以及安置滯后現象嚴重，使得拆遷困難戶得不到妥善安置，失去生存基礎，出現“因拆致貧”的現象；四、被拆遷戶故意刁難，漫天要價。有的被拆遷戶法律意識和思想道德觀念不強，想通過拆遷脫貧，拆遷致富。一旦補償數額沒有達到其理想標準就尋釁滋事，拒絕拆遷。五、開發商執行拆遷補償不統一。有的開發商為了開發工程的順利進行，本著息事寧人的原則，對一些“釘子戶”，采取超越補償標準進行補償這樣一種“花錢買平安”的政策，使得“拆遷致富，拆遷發財”這樣的觀念萌生，助長了相當一部分“釘子戶”的囂張氣焰。②六、政府執法部門角色問題。在開發商和被拆遷戶發生矛盾或沖突時，有的政府執法部門不但沒有站在一定的高度，以一個居間裁判的身份來調解、化息矛盾，而是和開發商站在一起，對抗他們所謂的“釘子戶”，有些地方政府部門甚至采取暴力手段進行壓制，引發暴力血腥事件。
　　
　　拆遷引發矛盾的原因
　　
　　指導思想存在偏差。拆遷的本質是利益問題。在整個拆遷過程中所涉及主體主要有：政府、開發商、被拆遷戶。政府之所以支持拆遷，其源動力無非是土地財政和經濟發展；開發商是為了以較低的土地成本，在項目開發中獲得更高的利潤；被拆遷戶想通過拆遷達到自身經濟利益的滿足。拆遷過程中產生的矛盾本質上是三者之間利益的平衡問題。至于這三者之間的利益怎么平衡，根本還在于政府的指導思想上，即經濟發展和民生為本誰優先的問題。
　　拆遷法律制度不完善。我國現行的房屋拆遷制度主要是以國務院2001年通過的《城市房屋拆遷條例》為基礎，包括建設部的《城市房屋拆遷估價指導意見》和《城市拆遷行政裁決工作流程》以及各省、自治區、直轄市的地方性法規和地方行政規章。現行拆遷法律制度的最大的問題是沒有區分公益性拆遷和商業性拆遷，這是與我國《憲法》和《物權法》的精神相違背的。
　　規劃與拆遷的順序問題。我國政府的習慣是先規劃后拆遷征地，這樣就產生了兩個方面的問題：首先，在沒有進行拆遷或沒有達成拆遷協議之前就進行規劃，并且就開始招標拍賣，相當于在別人的東西上進行規劃，這是不符合常理的。其次，規劃一旦做出，項目的選址就確定，這樣處于該拆遷范圍內的部分住戶就會趁機提出不合理的要求，漫天要價。
　　執法者公正缺失。政府和相關部門首先是相關項目或城市建設的規劃主體，同時又是項目審批主體和拆遷許可主體。當開發商或拆遷人和被拆遷戶發生矛盾和沖突時，政府又充當了裁判者的角色。任何人都不能充當自己案件的法官，政府的這種行為嚴重違反了程序正義的基本要求。
　　補償標準不合理、不公正。對拆遷房屋補償的標準，目前通行的做法是政府直接規定補償方式和標準、單方定價，造成拆遷補償價格與市場價格相去甚遠，嚴重侵害了被拆遷居民的利益，在一定程度上導致了被拆遷居民生活水平的下降。
　　依法拆遷制度不完善。在拆遷過程中，依法拆遷很重要。在實踐中，由于缺少一套完善的執行程序，致使一些不具備強制拆遷法定條件的房屋，由于程序缺陷也被強制拆除；拆遷人與被拆遷人沒有簽訂補償或安置協議，拆遷人就申請實施強制拆遷；在實施強制拆遷前，拆遷人不向公證機關辦理被拆除房屋有關事項的證據保全，造成當被拆除房屋基本情況發生分歧時沒有法定證據可查，被拆遷人的權利難以保障；強制拆遷人員的素質不高，野蠻粗暴的拆遷行為時有發生。③
　　
　　實現和諧拆遷的幾點建議
　　
　　更正指導思想。政府及相關部門應該更正指導思想，樹立民本優先的原則。無論是在項目的規劃、審批環節，還是在具體的拆遷環節，都要以民生為出發點和落腳點，一味追求經濟發展和土地財政收入以及以犧牲部分弱勢群體的利益為代價來發展經濟的陳舊觀念應該果斷拋棄。政府職能部門在做決策、定思路、想問題、做工作時，要樹立正確的政績觀，深懷愛民之心，誠心誠意地為人民謀利益，把中央的方針、政策和本地區、本部門的實際情況結合起來，把改革的力度、發展的速度和群眾可承受的程度協調統一起來，最大限度地保護人民群眾的合法權益。
　　嚴格區分公益性拆遷和商業性拆遷。公益性拆遷是行政法律關系，屬公法調整范疇；而商業性拆遷是民事法律關系，屬私法調整范疇，公權力必須退出，政府不得介入和干預。現行《城市房屋拆遷管理條例》混淆了這一法律關系，導致政府角色嚴重錯位，拆遷秩序混亂，立法、執法和司法實踐中都遇到了諸多問題。④公共利益和政府利益是不同的。公共利益是指在一定社會條件下，不特定多數人普遍享有的、不具有排他性、競爭性和營利性的共同利益；而政府利益應包括國家利益、社會公共利益和政府自身利益。因此，在公共利益之外，政府還代表自身的利益。因為政府的組織特性以及組成政府機構的各層官員也是“經濟人”，有自己的利益和偏好。
　　建立司法最終救濟制度。全國人大代表金穎穎認為，“對被拆遷人而言，在現行政府救濟途徑之外，還應尋求第二條救濟途徑，供被拆遷人選擇。”應當從權力制衡、司法獨立的角度對現行拆遷制度進行重構。在政府提供救濟途徑的情形下，建立一個以檢察機關為主導的拆遷救濟新途徑，并確立司法的最終救濟制度，以對政府及有關部門在涉及拆遷問題上進行監督，促使其公正執法。
　　完善補償機制。完善房屋拆遷補償制度，在補償范圍上應當納入土地的補償份額在內。在確定房屋拆遷補償標準時，要按照房地產市場價格確定的價格給予補償，充分體現公平合理原則。同時，對于適用什么樣的補償標準和方法等應當事前公開，經過利益主體各方充分討論后決定。政府應當加強監督，嚴格執行。
　　調整規劃與拆遷的順序，引入市場競爭機制。調整項目的具體規劃與拆遷的順序。要通過拆遷獲得土地使用權，然后在自己擁有使用權的土地上進行具體詳細的項目規劃。同時，在拆遷地的選擇問題上引入市場競爭機制。
　　完善拆遷制度。要從以下三方面著手：一、只有為了公共利益才能適用強拆。《中華人民共和國物權法》第四十二條第一款規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋和其他不動產。”《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定，國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權。《房地產管理法》第十九條規定，在特殊情況下，國家可以根據社會公共利益需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權。二、設立聽證制度。聽證是程序正義的要求，是維護被拆遷戶合法權益的有力手段。三、確立強拆過程中的官員責任問責制。（作者單位：江西理工大學）
　　
　　注釋
　　①②③秋樂安：“拆遷引發群體性事件的原因及其防范”，《江蘇警官學院學報》，2006年1月，第21卷第1期。
　　④劉博：“城市房屋拆遷法律屬性探討——兼議《城市房屋拆遷管理條例》存在的問題”，《寶雞科學》，2005年第4期。