淺議媒體監督與行政執法的良性互動

　　【摘要】新聞媒體介入到執法監督領域，會造成媒體和民眾在事實認定和結果判斷上與執法機關的矛盾對立。新聞監督與行政執法兩者之間應形成良性互動，相互制衡與促進。在共同的社會正義價值目標基礎上，行政執法要防止因過分強調獨立而走向執法專橫，傳媒則要防止因過分強調監督而走向媒體審判。
　　【關鍵詞】媒體監督 行政執法 角色定位 良性互動
　　
　　新聞媒體監督行政執法的現狀分析
　　
　　媒體加強對執法的監督力度與部分執法機構抵觸心理間的矛盾。上世紀末陸續出現的以網絡和手機為代表的新興電子媒體，使最大范圍的人民群眾加入到輿論監督網絡成為可能。公眾不再滿足于被動的新聞報道，新聞媒介專業人員更是主動深入到公眾中去調查公眾輿論和人民呼聲，了解公共權力的運作情況，揭露、批判那些侵犯人民群眾利益和危害公共利益的行為并促其糾正，防止其濫用公共權力。媒體主動行使輿論監督權，日益成為群眾“代言人”。相對于受眾的非專業和被動而言，大眾傳媒對行政執法機關的違法行為有著更強的敏銳性和捕捉能力。另一方面，不少行政執法機構對媒體的監督行為仍然存在排斥或抵觸傾向。這也造成了新聞媒體在對執法進行監督的過程中受到許多不合理制約。例如，執法機關強硬拒絕媒體采訪報道，又如，只允許具備某些身份的少數媒體對執法行為進行報道。這種抵觸心理和排斥作法，使得現階段新聞媒體與執法機關之間形成一定的沖突與矛盾。媒體抱怨執法機構限制了輿論監督空間，而執法機構對媒體的輿論“代言”行為頗有微詞。
　　傳統新聞體制對媒體監督執法的影響。我國目前部分新聞機構具有較重的行政化色彩和官本位傾向。這種官方化賦予部分媒體一種“超媒體力量”，具備了媒體審判與解決糾紛的超常能力。新聞報道如果一經上級領導的過問或關注，甚至獲得領導批示，該新聞事件便會受到各機關部門的高度重視，利于有效迅速地解決。這種官方權威支撐下的“超媒體力量”，一方面使新聞媒體對執法監督更加給力，但另一方面，新聞媒體的官本位色彩也會影響其對執法的監督。有學者指出：“從法理意義上看，中國的傳媒是官辦的性質，因此傳媒監督與其說是公民權利的延伸，不如說是政府權力的擴張。”①
　　法律文化中正當程序理念淡漠的負面作用。我國法律文化傳統歷來是重視實體正義，輕視正當程序理念的。一方面，具有官方喉舌功能的新聞體制與傳統，使公眾對新聞媒體具有較高的信任程度，公眾很容易把新聞媒體對執法行為的認識與態度誤認為是“法律事實”，這也是造成媒體審判的重要原因之一。另一方面，公眾對新聞媒體報道事件，往往傾向于從大眾情感、社會倫理和傳統道德角度出發，形成一個非法律職業化的實體性預判，然后對執法結果是否公正合理作出一個道德評判。依法行政必須是實體公正和程序公正的統一，執法過程中的正當程序理念甚至要高于實體正義。從這個角度看，公眾的社會道德性評價與執法機關的法律性判斷存在差異甚至對立的可能性。
　　
　　新聞媒體監督行政執法的理論基石與角色定位
　　
　　新聞媒體監督行政執法的理論基石。媒體監督行政執法的理論基礎來自于言論自由和公眾知情權。言論自由是民主國家的基石之一。言論自由不僅表現在公民個人口頭或書面發表言論的自由，也同樣體現在通過新聞傳媒發表意見的自由，只有新聞媒體的言論自由權利得到保障，其新聞報道權和輿論監督權才得以實現。另一方面，知情權是公民所享有的一項不可或缺的基本人權，也是公民實現其他權利的必要前提，更是新聞媒體行使采訪自由、出版自由和批評自由的基礎權利。2007年4月24日國務院公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條規定：“行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。”政府機構不能以不正當的理由拒絕向新聞工作者提供有關新聞事件的真實材料，新聞媒體可以向政府機構申請公開某些信息。
　　新聞媒體監督行政執法的角色定位。第一，媒體監督行政執法時，要清楚并掌握監督的界限，要對媒體角色進行合理定位。媒體從業人員應牢記自身的位置與職責，不能隨意跨越角色的定位與界限，不要動輒帶有審判的視角，以“海瑞”自居。第二，媒體監督行政執法時，要保證執法獨立。新聞媒體有搜集信息并向公眾傳達的言論自由，有新聞報道和評論的權利，但這種自由和權利不得侵害執法獨立。要特別注意防止形成情緒化的“輿論審判”或“新聞判決”。②不能超越界限，隨意對事件進行定性或擅自對某些事實及當事人做肯定或否定性評價和道德評判。不能侵犯當事人的合法權利，應當嚴格遵循正當程序理念，按照法律程序，客觀中立地報道執法。
　　
　　實現執法公正與媒體監督衡平互動的建議與思考
　　
　　提高執法水平，改善執法理念。以杭州市為例，筆者在2008～2009年《“法治杭州”建設熱點難點問題研究》課題的調查問卷中發現，超過6成的接受調查人員評價杭州市各級政府的依法行政水平為“非常滿意”或“比較滿意”。在對杭州的行政執法部門工作中存在哪些突出問題的調查中，認為行政執法部門“濫用執法權力”占12.5%；認為“執法人員法律素質差，態度生硬”占29.25%；認為“執法不嚴、紀律渙散”占14.25%；認為“重管理輕服務”占18.75%；認為行政執法部門“辦事拖拉”占30.25%；認為行政執法部門“部門保護、地方保護”占20.75%；認為行政執法部門“互相扯皮或推卸責任”占24.25%。究其原因，行政執法存在的問題主要有兩個方面：一是行政執法機關的理念，二是行政執法人員的素質。許多執法者在行政執法中重經濟利益，輕人文關懷；重強制手段，輕溝通疏導。行政執法機關應積極提高執法水平，改善執法機關在媒體以及公眾中的執法形象。倡導柔性執法，如行政合同、行政指導等方式，少用行政強制、行政處罰等硬性的管理措施，要求在執法的過程中，充分尊重被管理人的人身財產安全和人格尊嚴，講究執法藝術，把處罰與教育相結合的原則寓行政執法之中，倡導理性化監督，促成行政主體與相對人的相互理解、信任與合作。
　　借鑒西方制度，加強新聞立法，防止“媒體審判”。我國目前法制體系中，相關《新聞法》或《傳媒法》仍然缺位。必須加快制定相關新聞立法，對新聞媒體監督行政執法權運作的主體、客體、方法、介入時間、法律責任等進行明確界定。厘清新聞媒體的權利和義務，在肯定新聞媒體的輿論監督權的同時，防止“媒體審判”，保障執法的獨立性、公信力與權威性。
　　立法上可以借鑒西方司法界對于“媒體審判”的規制制度。英國把藐視法庭罪分為兩種情況，其中間接的藐視法庭行為并不要求發生于已經開始指控的訴訟程序。因此，即使訴訟程序尚未啟動，新聞報道媒體仍然可能構成藐視法庭罪而承擔法律責任。美國司法上有“限制言論令”制度，法院可以在特定情況下頒發“司法限制言論令”，要求新聞媒體不得對某一案件的某些內容進行報道。此外，美國法院還有禁口令制度，可以限制律師、當事人、檢察官、證人等訴訟參與人向新聞傳媒透露信息和發表言論，稱為“訴訟發表規則”。③德國對“媒體審判”的規制方法，叫做“資訊拒絕給予”制度。德國相關新聞法中規定，聯邦任何機構都有提供新聞媒體相關資訊、滿足其履行公共資訊的義務。其中，會造成使現行未定的程序加快、困難、遲延或危害時，或抵觸保密規定，侵犯重大公益及值得保護的私人利益，或已達到過分的程度的，不在此限。日本則以“實體不批評，程序可批評”作為平衡新聞自由與司法公正關系的主要原則。
　　促進新聞媒體與行政執法的良性互動。一、行政執法機關要肯定媒體監督對執法公正和權威的正面效用，消除對新聞監督的抵觸情緒，主動配合媒體報道。執法機構在制度上，可以設立機構新聞發言人、實行記者招待會等制度，實行陽光行政。進一步豐富和規范信息公開內容，按照《政府信息公開條例》和“公開是原則，不公開是例外”的原則，將部門職責、執法程序等通過政務公開欄、辦事指南、廣播、電視、報刊、政務信息查詢窗口、公眾信息網等途徑向社會公開，便于公眾隨時了解和監督政府的行政執法程序。二、媒體執業人員要增強法律素養，遵守職業道德，堅持真實、公正、適度的原則。媒體機構可以定期對執業人員進行法律培訓，了解執法的性質、內涵、法律價值取向等。三、增強正當程序理念，健全社會監督體系。正當程序不僅是依法行政的基石，也是正當監督的出發點。媒體可以對執法行為實施“事前、事中、事后”全過程的跟蹤，但在一階段的工作還未做出定性的情況下，不得對實體有傾向性的評論。另一方面，要健全和監督責任制度，合理劃分監督權限，提高社會公眾的民主法制意識和監督意識，暢通群眾直接監督渠道，完善舉報投訴制度。
　　總之，新聞監督與行政執法之間應形成并保持適度的張力，達成良性互動，相互制衡與促進，即在共同的社會正義價值目標基礎上，行政執法要防止因過分強調獨立而走向執法專橫，傳媒則要防止因過分強調監督而走向媒體審判。（作者單位：浙江理工大學）
　　
　　注釋
　　①張志銘：“傳媒與司法的關系——從制度原理分析”，《中外法學》，2000年第1期，第63頁。
　　②王守貴：“論輿論監督與司法獨立”，《雁北師范學院學報》，2005年第4期，第53頁。
　　③宋素紅，羅斌：“美國傳媒與司法關系的走向”，《人民法院報》，2004年第4期，第35頁。