我國地方立法的優化構想

　　【摘要】地方立法是保障地方經濟和社會持續發展的重要手段。目前，我國的地方立法中存在著立法雷同、缺乏特色等缺憾，應通過建立地方立法的質量評價與監督機制、完善地方立法清理機制、創新地方立法公民參與機制等措施的整合來優化地方立法，促進地方立法在新的歷史時期能夠切實有效地發揮作用。
　　【關鍵詞】地方立法 機制缺憾 優化措施
　　
　　我國地方立法的進展
　　
　　進入新世紀以來，我國的地方立法駛入了快車道，地方法規的數量顯著增加。截至2010年6月底，我國現行有效的地方性法規達7000多件。2007年，胡錦濤總書記在黨的第十七次全國代表大會上宣布“中國特色社會主義法律體系已基本形成”，地方立法中的地方性法規被明確為法律體系中的三個層次之一。2009年，全國人大常委會工作報告也指出“行政法規和地方性法規是社會主義法律體系的重要組成部分”，地方立法的地位與作用日漸突出。
　　多年來，大量的地方立法補充了國家立法，為地方的經濟和社會發展提供了法制保障。特別是地方立法中的創新性立法及補充性立法，對于發揮地方建設的積極性、主動性，促進地方經濟建設和社會事業管理發揮了不可或缺的作用。如《廣東省技術市場管理規定》關于技術可以作為商品在市場上轉讓的創造性規定，極大地推進了技術的轉化；《深圳經濟特區土地管理條例》首次規定國有土地的有償使用和轉讓，直接促進了全國國有土地有償使用、轉讓的改革；《河北省水文管理條例》有力地促進了河北省水文事業的規范化管理，推進了地方水文現代化建設；《河北省新能源開發利用管理條例》走在國家立法前列，有效保障了新能源的地方開發利用。
　　某些先行性的地方立法還走在了國家立法的前列，為當地經濟發展和推動國家統一立法做出了貢獻。早年間沈陽和深圳市關于企業破產的地方立法就早于國家立法，為國家企業破產法的制定積累了實踐經驗；近年來上海等經濟發達城市允許有限合伙和調高個人所得稅的免征額等地方性規定也走在國家法律修訂之前；2008年1月，在多年政務公開基礎上制定實施的《邯鄲市政務公開辦法》明確規范了政務行為，把行政權力公開透明運行工作納入法制化軌道，推進了法治政府建設。
　　當前，社會各地對地方立法仍有著強烈的需求。向國務院申請批準為“較大的市”，從而獲取地方立法權，已成為以溫州為代表的諸多特色城市20年的追求和夢想。溫州作為著名的僑鄉，苦于沒有立法權不能制定地方立法來吸引外商投資，以及保護當地發達的民營經濟和民間資本。2004年震驚全球的“西班牙火燒溫州鞋”事件后，溫州有關人員就探悉鞋子的檢測標準是這一事件發生的重要“借口”。若溫州當初享有地方立法權，能夠出臺關于鞋子質量標準的地方性法規，就有可能避免糾紛的發生。因而對于已經享有地方立法權的城市而言，珍惜并運用好地方立法權顯得格外重要。當前，地方經濟和社會事業的方方面面都在進行深刻的戰略性調整，優化作為促進地方經濟和社會發展重要手段的地方立法，勢在必行。
　　
　　地方立法的缺憾影響了經濟社會發展
　　
　　我國的地方立法在取得矚目成就的同時，也受到了諸多質疑。調研表明，地方立法中存在工作人員法律素養偏低、立法部門利益化、立法監督形式化等缺憾，致使地方立法的質量大打折扣，制約了當地的經濟社會發展。
　　地方立法雷同、重復現象嚴重。一方面，地方立法照抄上位法問題突出。在地方性法規層面，占據一半以上比例的是實施性立法。據不完全統計，全國共制定《消費者權益保護法》實施辦法30部，共制定《義務教育法》實施辦法23部，共制定《教師法》實施辦法31部等。此類實施性地方立法在許多條款上轉引摘抄上位法，除個別條款有細化體現外，大多條款與上位法重復。另一方面，各地進行地方立法過程中，相互觀摩交流借鑒，導致立法項目及立法內容高度雷同，如全國制定了多部《發展中醫條例》、《預防和制止家庭暴力條例》，在市場管理、企業技術進步、全民健身等方面也均有多部省市地方立法，且各省市立法項目相同、內容幾乎一致，僅個別條款在詞語、順序上作了簡單的調整區分。
　　地方立法與上位法抵觸。河北省香河縣農民在從事養殖業生產過程中，發現關于從事養殖業用地的地方性法規與國家法律相抵觸，上書全國人大常委會建議修改。經法定程序，2005年河北省十屆人大常委會第十五次會議審議通過了《河北省土地管理條例修正案》。又如，河北省某市制定的一項行政規章，在《反不正當競爭法》已實施七年，并且國務院明令禁止地區封鎖的情況下，仍設定了禁止本市單位采購外市生豬肉的條款，這與國家法律、行政法規明顯相悖。
　　地方特色立法仍顯匱乏。多年來，地方立法包羅建筑、旅游、城市規劃、國防教育、科技進步等經濟社會的方方面面，數量繁多。但從整體上看，特色鮮明且質量高的地方立法卻不多。尤其是在社會保障、就業、醫療衛生、社會公共安全、教育、體育等改善民生的領域，地方特色立法滯后、匱乏，而這些方面的地方立法，恰恰是被社會公眾認為最需突出特色的。
　　地方立法清理機制不健全。隨著國家經濟和社會的快速發展，近年來，作為地方立法上位法的全國性法律變動頻繁，而地方立法卻未能及時調整。例如《義務教育法》已于2006年全面修訂，除在教育經費上提出“三增長”的進一步規定外，針對教育資源均衡、素質教育等新問題亦做出法律規定，但絕大部分省市卻尚未依據上位法的新規定及時清理現行規定。
　　地方立法欠缺效應評估機制。地方立法數量巨大，但有些可操作性不強，成為“觀賞性法規”，或者由于沒有充分考量風俗民情對于法律實施的影響，使得法規執行阻力極大，執法成本畸高，急需建立立法后及時而經常性的法律執行效果反饋機制。
　　
　　優化地方立法的構想
　　
　　經濟和社會事業各方面的持續穩定高速發展更需要法律的保駕護航，日趨復雜的經濟社會發展態勢也急需立法在相關領域率先突破混沌狀態，厘清關系，指明方向。因此，面對新的機遇和挑戰，優化地方立法是當前法律理論界和實務界的共同責任。
　　建立地方立法的質量評價與監督機制。地方立法缺乏標準化、一體化的立法技術規則，在一定程度上制約了地方立法的質量。因此，必須首先確立科學的地方立法質量標準，統一語言文字、體例結構等地方立法技術標準，完善細化地方立法的形式、名稱、調整范圍、條款表述格式等，并應安排立法的“表述審查”，借以消除條款表述上的各種矛盾、上下文不統一狀況。另外，應配套建立實施后的質量評估制度，完善相應的立法監督機制，特別是完善備案審查和立法否決制度，加強地方權力機關對行政立法的監督，增強立法監督的實效性。在時機成熟時，建議針對地方立法失誤、立法腐敗制定相應懲戒及賠償制度。
　　規范地方立法的啟動機制。科學合理地選擇立法項目是提高地方立法質量的關鍵環節。應全面改革以往的地方立法規劃制度，打破以往的立法計劃平衡現象，建設地方立法項目庫，緊密結合地方的經濟社會發展目標，制定立法項目篩選的基本要求或標準，真正立足省情、市情，切實避免無意義的立法項目啟動，以創新性地方立法來突破制約地方經濟社會發展的深層次矛盾。
　　明晰地方立法權限。《立法法》關于地方立法權限的規定過于原則。實踐中地方立法權的行使不能過于寬泛，否則有破壞國家法制統一的危險；也不能過窄，否則會阻礙地方法制進程，進而不利于調動地方發展經濟、社會各項事業的積極性。應準確把握地方立法權限，減少實施性的地方立法，側重進行純屬地方事務的特色立法，適度進行先行性的地方立法。
　　完善地方立法清理機制。隨著法律體系的逐步完善，地方法規的修改比重加大。完善地方立法的清理機制不容懈怠。根據法的生命周期理論，地方立法的平均修改頻率為每3.94年一次。結合人大五年任期的規定，采取定期五年左右全面清理一次現行法規切實可行。另外，還應通過執法檢查、群眾反映、代表提案等途徑及時捕捉經濟社會變化的需求，及時自我修正或廢止與時代脈搏不協調的地方法規。
　　創新地方立法的公民參與機制。保證民主科學立法，才能提高立法質量。在民主立法方面，國家立法已率先垂范。2008年全國人大常委會辦公廳宣布，今后全國人大常委會審議的法律草案一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。事實上，在此之前，我國物權法、勞動合同法、婚姻法等多部法律的制定或修改已從公開征求意見的過程中直接獲益，掀起社會各界參與立法的熱潮。當前，民主立法形式還應包括立法聽證、座談會、民眾旁聽審議等。應進一步規范地方立法程序，拓寬地方立法的起草渠道，完善地方立法聽證制度，提倡開門立法，充分運用媒體等多種渠道增強地方立法的發布公示性，切實提高地方立法的民主性。同時，在立法審議過程中應完善逐條表決制度，提高立法內容的針對性，應注意為委員和民眾進行立法評議留出充足的準備時間，以此加強地方立法的科學性。
　　此外，隨著我國立法日益技術化與立法專門技術人才匱乏的矛盾日益突出，應建立專門性的機制，以引進立法專業人才，從根本上保障地方立法工作的規范發展。（作者單位：河北工程大學文學院）