我國綠色經濟面臨的挑戰與發展契機

　　我國經濟發展面臨的雙重挑戰
　　
　　2004年3月10日，胡錦濤主席提出“綠色GDP”的概念，綠色GDP力求將經濟增長與環境保護統一起來，綜合性地反映國民的經濟活動的成果與代價，包括生活環境的變化。綠色GDP建立在以人為本、協調統籌、可持續發展的觀念之上。當月，國家環保總局、國家統計局聯合啟動了《綜合環境與經濟核算（綠色GDP核算）研究》項目，為這一巨大工程正式拉開帷幕。最初的計劃是在東北、華北、西北、華南、東南、中南各選一個省作為試點。到2005年初，試點省份最終確定為北京、天津、重慶、河北、遼寧、浙江、安徽、廣東、海南、四川。
　　2006年由國家環保總局和國家統計局聯合發布的中國第一份經環境污染調整的GDP核算研究報告——《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》顯示：2004年中國因環境污染造成的損失為5118億元，占當年GDP的3.05%。排放到環境中的污染物，按照當時的治理技術和水平全部治理所需要的支出的虛擬治理成本也將高達GDP的1.8%。《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》公布后，有不少省份要求退出核算試點。自此，綠色GDP遭遇擱置，不再公布。關于中國綠色GDP的這個遭遇，筆者曾撰文指出其中的各方面原因，關鍵是對經濟發展與環境保護的關系如何在制度上合理設計，但這要有一個前提，就是如何使這二者有更緊密聯系的機制。①
　　至此，我國與美國等一些主要市場經濟國家一樣，也遭遇了環境保護的挫折。原因可概括為兩個挑戰：
　　第一個挑戰是經濟全球化。中國傳統的經濟呈現自給自足的特點，中國古代主流哲學之一的道家哲學特別提倡經濟的非商品性，改革開放之前中國實行的計劃經濟也主要是自力更生的封閉式經濟。近三十年來中國的改革開放與經濟全球化同步發展，給中國經濟帶來巨大的活力，中國近年來經濟的增長主要得益于國際市場，經濟對外依存度迅速提高。國際市場的巨大需求刺激了中國制造業的發展，也帶動了外國資本的進入，中國經濟急劇地轉向市場化并與全球經濟接軌，商品經濟的趨利性使科斯定律環境成本外部化效應在我國高度顯現出來；另一方面，我國市場經濟并沒有經歷西方國家漸進的發展成熟過程，對市場經濟弊端特別是環境問題弊端的適應和修復能力相對更薄弱，環境問題的惡化對經濟可持續發展構成嚴峻的挑戰，而我國應對這種挑戰的準備和能力都有所欠缺。
　　第二個挑戰是可持續發展。1987年世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》中提出了可持續發展的概念。其出發點是，為了確保人類的持續生存和發展，必須把環境保護與社會經濟活動全面、有機地結合起來，并按照生態持續性、經濟持續性和社會持續性的基本原則來組織和規范人類的一切活動。其核心思想是，既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害。其基本內容是，強調人類的發展權利、環境權利和保護環境的義務的統一，當代人和后代人發展機會的平等，環境保護是發展進程的重要組成部分，以及放棄傳統發展的方式。1992年，里約人類環境會議通過了實現可持續發展的《21世紀議程》和《環境與發展里約宣言》，《21世紀議程》包括了自然資源、全球共有財產保護、人類棲居地管理、化學品與廢棄物、國際經濟與貿易政策、法律與組織問題、資金問題、技術轉讓、生活因素的質量（如污染加重、資源消耗和人類健康）等方面內容。
　　可持續發展的兩個要素——“限制”與“發展”，在實踐中經常被理解為相互矛盾和制約，在國內和國際有關政策的制定上也經常因此而陷入爭議與困惑，妨礙了可持續發展的實施，這種情況在中國表現得尤為突出。
　　在中國，環境保護定位為基本國策，可持續發展定位為經濟發展戰略，這種國家職責的定位來源于中國憲法的規定。基于這種定位，可持續發展的實施主要取決于各級政府，但是在實踐中各級政府對于如何處理好環境保護與經濟發展的關系往往不能正確把握，中國綠色GDP實施的遭遇集中表現出這種困境。
　　可持續發展二要素的理解困境在國際環境保護中同樣存在，典型體現在氣候變化談判中各國的立場和態度上的差異。長期以來，人們往往把碳的減排簡單地理解為限制開工率、限制出口、限制消費、限制增長等對經濟的負面判斷上，這對于把經濟增長作為首要目標的國家來說是難以接受的。因此，必須尋求一種碳減排與經濟增長高度一致的新機制。
　　
　　綠色經濟——可持續發展的機制創新
　　
　　綠色經濟的提出。2008年10月和12月，聯合國環境署發起了在全球開展“綠色經濟”和“綠色新政”的倡議，其基本目標是在目前全球多重危機下，通過綠色經濟和綠色新政復蘇世界經濟，創造就業；減少碳排放，緩解生態系統退化和水資源匱乏；到2025年實現結束世界極端貧困的千年發展目標。②該倡議所秉承的宗旨和理念是：經濟的“綠色化”不是增長的負擔，而是增長的引擎。2009年聯合國環境署國家環境部長會議上正式提出綠色經濟倡議，認為綠色經濟可以在解決經濟危機、創造就業機會和保護環境方面發揮更大作用。隨后，綠色經濟得到了20國峰會的支持，并寫入了20國峰會的聯合聲明。至此，綠色經濟就從學術研究層面走向國際和國家政策操作層面。
　　綠色經濟的內容。在我國，綠色經濟一般理解為：以促進經濟活動的全面“綠色化”、生態化為重點內容，以綠色投資為核心、以綠色產業為新的增長點，它強調可持續性，充分考慮生態環境容量和自然資源的承載能力。綠色經濟的內涵包括兩個層面：其一，經濟要環保：“環保型經濟”、“環境友好型經濟”；其二，從環保活動中獲得經濟效益：“從綠掘金”。結論：綠色經濟是指那些同時產生環境效益和經濟效益的人類活動。其外延也包括兩個層面：其一，對原有經濟系統進行“綠化”或生態改造——中國政府所部署的“加快建設以低碳排放為特征的工業、建筑、交通體系等”屬于這個范圍；其二，發展對環境影響小或有利于改善環境的產業——中國政府部署的“培育以低碳排放為特征的新的經濟增長點”屬于這個范圍。結論：明確綠色經濟的外延為政策制定提供著力點。③
　　在中國，綠色經濟、循環經濟和低碳經濟本質上都符合可持續發展理念的經濟發展模式，在指導思想上完全相同：相同的系統觀，即人類和自然界相互依存、相互影響；相同的發展觀，即經濟發展要在資源環境的承載力范圍內；相同的生產觀，即節省資源的投入，提高利用效率，進行清潔生產；相同的消費觀，即適度消費、物質盡可能多次利用和循環利用；相同的最終目標，即促進人與自然和諧，實現可持續發展。因此，發展綠色經濟、循環經濟、低碳經濟在本質上是一致的。
　　綠色經濟的時代使命——既要發展經濟又要保護環境。聯合國在金融危機、能源危機、環境危機等交織融合的時代背景下提出的綠色經濟就是要解決長期以來經濟和環境割裂的兩種傾向。其一是綠色不經濟，即只注重環保，但無利潤可言。與之相對應，要使綠色創造就業、帶來利潤，成為經濟發展的引擎；其二，是只追求GDP的數字增長，不注重綠色。與之相對應，要轉變經濟發展方式，實施以“綠色、低碳”為核心的綠色經濟，經濟與環保并重。聯合國環境規劃署可持續資源利用委員會聯合主席魏伯樂教授在《五倍級——縮減資源消耗，轉型綠色經濟》中提出的綠色經濟轉型的具體路徑是：貧窮國家可以通過提高教育水平、人均壽命、人均富裕程度以及保持生態足跡實現社會財富翻五番；發達國家可以在不損害人類發展指數的前提下，通過縮小生態足跡來實現這一目標。綠色經濟是一種注重人與自然、人與人和諧共存的可持續發展的經濟，既尊重經濟社會的再生產，也尊重自然環境的再生產。經濟的發展離不開自然環境，其能源、原材料都直接或間接來自于自然環境；經濟的發展也受自然環境的制約，即環境本身也是生產力，包括自然資源力和環境服務力，如遭受破壞，受到影響的還是經濟社會本身。
　　
　　國外的成功經驗。聯合國提出綠色經濟的倡議以來，英國、法國、德國、巴西、美國、日本等經濟發達國家都相繼響應并付諸行動。以德國為例，它除了注重加強與歐盟工業政策的協調和國際合作之外，還計劃增加國家對環保技術創新的投資，并鼓勵私人投資。德國政府希望籌集公共和私人資金，建立環保和創新基金，以解決資金短缺問題。此外，德國聯邦、州和縣政府將對商品集中采購政策進行調整，注重采購那些能源利用率高的新產品。美國發展綠色經濟有著多重考慮。首先，這有助于增加就業；其次，發展綠色經濟有助于確保美國能源安全。奧巴馬總統的“綠色新政”可細分為節能增效、開發新能源、應對氣候變化等多個方面。在節能方面最主要的是汽車節能。此外，美國將大力促進綠色建筑等的開發，并正在制定全新的智能電網計劃，以減少電力運輸過程中的浪費。新能源的開發則是奧巴馬“綠色新政”的核心。④挪威1978年就開始了資源環境的核算。重點是礦物資源、生物資源、流動性資源（水力），環境資源，還有土地、空氣污染以及兩類水污染物（氮和磷）。為此，挪威建立起了包括能源核算、魚類存量核算、森林存量核算，以及空氣排放、水排泄物（主要人口和農業的排泄物）、廢舊物品再生利用、環境費用支出等項目的詳盡統計制度，為綠色GDP核算體系奠定了重要基礎。芬蘭也建立起了自然資源核算框架體系，其資源環境核算的內容有三項：森林資源核算、環境保護支出費用統計和空氣排放調查。其中最重要的是森林資源核算。森林資源和空氣排放的核算，采用實物量核算法；而環境保護支出費用的核算，則采用價值量核算法。
　　墨西哥在發展中國家中率先實行了綠色GDP。1990年，在聯合國支持下，墨西哥將石油、各種用地、水、空氣、土壤和森林列入環境經濟核算范圍，再將這些自然資產及其變化編制成實物指標數據，最后通過估價將各種自然資產的實物數據轉化為貨幣數據。這便在傳統國內生產凈產出（NDP）基礎上，得出了石油、木材、地下水的耗減成本和土地轉移引起的損失成本。然后，又進一步得出了環境退化成本。與此同時，在資本形成概念基礎上還產生了兩個凈積累概念：經濟資產凈積累和環境資產凈積累。印尼、泰國、巴布亞新幾內亞等國紛紛仿效開始實施。
　　國外的成功經驗及對中國的啟示。從我國綠色GDP實施遭遇的困境分析，至少以下國外成功的經驗值得我國借鑒：
　　一、關于環境定價。從目前來看，其一般做法是，首先由政府部門確定出一定區域的環境質量目標，并據此評估該區域的環境容量。然后推算出污染物的最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干規定的排放量，即若干排污權。政府可以選擇不同的方式分配這些權利，如公開競價拍賣、定價出售或無償分配等，并通過建立排污權交易市場使這些權利能合法地買賣。在排污權市場上，排污者從其利益出發，自主決定其污染治理程度，從而買入或賣出排污權。這也就是人們通常所說的排污權交易。通過排污權交易市場，最終就可以確定環境的價格。
　　二、健全建立相關制度，使實物指標與價值指標并重。目前，中國與綠色經濟核算相關的法規制度安排還基本空白，主要包括有關資源環境與統計法規、政策和評價標準、資源環境信息共享等。在資源環境定價方法復雜、沒有統一的量化標準情況下，可以考慮實物指標和價值指標并重，沒有必要全部追求價值指標。這樣做，也可能更容易被接受。
　　三、綠色GDP與公眾參與。實施綠色GDP，要有一個公眾參與的社會氛圍。要認真收集與了解公眾對經濟收入和環境破壞的主觀評價，這種主觀評價的數據應成為綠色GDP的重要補充。由于許多環境因素很難納入貨幣核算，國外就發明出了一種可稱為公眾評估的辦法。例如，某些規模巨大的公共工程項目，要核算它的生態影響，不同的核算方法有時會產生出不同的結果。所以，環境專家們便訴諸于公眾的主觀評價。圍繞這些公共項目，要允許相關的專業部門與較獨立的專家機構，在較大的范圍內進行公眾咨詢與調查。將支持和反對的意見都寫清楚，最后請公眾根據自己的價值判斷來進行選擇。
　　
　　我國實施綠色經濟的現狀與展望
　　
　　當前，在聯合國的“綠色經濟”和“綠色新政”倡議的引領下，主要經濟發達國家正積極地進行一場以發展綠色經濟為核心的“經濟革命”，將綠色經濟作為未來經濟的主力引擎，中國政府也在積極引導綠色經濟，與之相應的相關法律政策支持成為關注的熱點。
　　結合國情穩步推進。國際環境保護的原則是“共同但有區別”，中國作為發展中國家，即使近年來GDP增長迅速，但在發展質量、人均占有量等方面與發達國家相比仍有很大差距。綠色經濟本質上是人類經濟發展的新階段，是高度生產力經濟，離不開先進的環保技術和充足的資金支持。而中國現在的生產力水平，特別是技術水平，與經濟發達國家還有很大差距，在推進綠色經濟時必須量力而行、穩步發展，事實上這種經濟合理性的要求也是綠色經濟的本來之意。
　　綠色經濟是環境保護與經濟發展的結合體，具有很強的經濟性。我國地區生態系統的差異性較大，經濟發展和行業發展不均衡，發展綠色經濟不宜按照統一標準來實施，特別是在法律和政策上防止“一刀切”現象。我國目前綠色經濟的制度支持，宜多采用政策鼓勵手段，相關立法應以指導性意見和規范為主，不宜不成熟地出臺強制性和指定性規范和法律，而經濟和環保的主管部門在此應通力合作，使規范具有超部門的綜合性和可操作性。
　　綠色經濟要積極鼓勵探索，在科學技術、經濟體制和政策法律規范的探索中積極進行試點工作；要在不同地區、不同行業進行不同的典型試點，還要加強國際交流，學習借鑒經驗；要加大宣傳教育力度，尤其是在與公眾最相關的綠色消費方面要給予特別重視。
　　我國綠色經濟的優先領域。聯合國環境署提出了綠色經濟發展的6個優先領域，即清潔技術、可再生能源、生態系統或環境基礎設施、基于生物多樣性的商業如有機農業、廢物以及化學品管理、綠色城市、建筑與交通。在綠色經濟的立法上，要找準中國的優先領域。把有限的財力投入到最迫切需要解決的地方上。生態補償機制在中國的試點實施中比較成功，值得在綠色經濟的推進中進一步強化。全球化背景下，為促進和提升企業的核心競爭力，綠色經濟的相關立法應充分考慮將國際貿易制度中的綠色壁壘應對方法的相關內容入法，如將鼓勵企業開展ISO14001環境管理體系認證等條款列入法律條款并出臺相應的支持措施等。
　　目前我國正在啟動轉變經濟增長方式的行動計劃。提高資源生產率是實現世界經濟全面轉型的有效途徑，若要解決好資源環境與經濟社會發展之間的關系問題，不能只靠人們的自覺意識，還要綜合運用科技、政策及市場的力量。換言之，發展綠色經濟不僅需要對現有工業化的物資技術基礎包括能源工藝基礎進行全面的替代和創新，而且需要經濟社會組織包括企業、產業、國民經濟和政府與家庭的組織進行調整和創新。而這樣的創新，既需要技術上的積蓄，又需要經濟上的積蓄，而一旦啟動，其帶來的將是全球性綠色工業革命。
　　綠色經濟的順利實施需要技術創新、制度創新、組織創新和管理創新加以保證。⑤以制度創新為例，綠色投資、綠色金融、環境稅、環境標準、環境會計、環境統計、環境保險、環境行政合同、排污權交易制度、公眾參與制度等都是各個國家在實踐綠色經濟的歷程中的行之有效的制度。比如，實施好綠色經濟，要置綠色投資于經濟刺激計劃的核心，給綠色投資在政府常規預算中留一席之地，創建公私結合的綠色融資機會，創造有利的國內政策環境和國際環境。并且，綠色經濟不僅僅是政府的事情，還需要企業和消費者全面參與。作為企業，可以參加類似“全球契約”的國際組織，自愿承諾遵守包括應對環保問題在內的十大原則，從而規范約束自己的行為。作為消費者，也要提倡所謂負責任的“綠色消費”，可以通過采買綠色產品和綠色服務等消費方式促進企業向綠色轉型。
　　
　　目前我國法律對綠色GDP的關注重點。
　　一、節能減排政策的法律轉化，中國節能減排已成為硬性指標，主要通過行政推動，市場機制不充分。最近中國《可再生能源法》的修改，也強調行政主導。市場機制方面，可借鑒英國的可再生能源法。但是中國市場發育程度差，需要謹慎培育與不斷完善。目前中國一些地方成功地引進并實施了合同能源管理等市場和法律的方式，顯示了良好的前景。
　　二、生態補償制度化。目前中國把生態補償制度放在財政金融問題中提出，表明中國這項制度的行政主導性質，也表明這項制度適合中國的情況，很有可能是中國綠色經濟的優先行動領域。生態補償機制需要整個國家從全局統籌考慮，要建立全國性的生態補償機制，才能使環境保護步入良性循環的軌道。此外，對那些保護生態有功而造成經濟發展滯后的地方，國家應該重點補償，對于污染下游或犧牲人類共同的資源、環境為代價換取經濟增長的地區，應該將生態補償金提高到一定標準，不能只是“象征性”地扣繳少額補償金。
　　三、綠色GDP考核制度化。綠色考核制度正在由初期的不確定性向確定性轉化，目前主要體現在節能減排的考核機制上。例如，《北京2009年節能減排行動計劃》規定了6項完善機制，其中第2項是評價考核機制。
　　四、與氣候變化應對，以及低碳經濟新能源等方案與綠色GDP的銜接。綜合看來，我國的綠色GDP制度短期內不會成為強制性和全國統一性的考核制度，但不排除非官方的考核或地方自行考核。2009年底，作為過渡性規范的《中國資源環境核算體系框架》進入多部門會簽階段。但該指標體系只表現大氣、水、森林等資源的總體數量，并不為其定價，嚴格意義上并不能作為可持續發展或綠色經濟的評價指標。綠色經濟的健康發展，需要一套能夠全面覆蓋資源環境經濟的統計指標體系，以反映資源環境狀況及其與經濟的關系，衡量評價其質量。綠色經濟的可統計、可監測、可衡量、可評估，對經濟活動的規劃、管理和評價有重大意義，也是我國更深入參與氣候變化應對等國際環境保護的實際行動。
　　綠色經濟的實施機制選擇，除了繼續探索實踐行政主導型機制外，還要借鑒市場主導型機制，兼容二者優點，盡量避免其缺點。事實上，在可持續發展的實施機制中，國際社會中比較典型的兩種機制，以英國可再生能源法為代表的市場主導型機制和以中國綠色GDP為代表的行政主導型機制，都遭遇了挑戰，需要更多地相互借鑒和融合。（作者分別為中國人民大學法學院環境法教研室主任、博導，中國人民大學法學院博士后研究員；本文系中國人民大學法學院標志性研究課題《低碳經濟法律問題研究》的階段性成果）
　　
　　注釋
　　①周珂：“綠色GDP緣何遭地方政府杯葛”，《法制日報》，2006年12月22日。
　　②俞海，周國梅：“綠色經濟：環境優化經濟增長的新道路”，《環境經濟》，2010年1～2月，第58～61頁。
　　③夏光：“綠色經濟新解”，《環境保護》，2010年第7期，第8～10頁。
　　④潮倫：“各國大力發展綠色經濟應對經濟衰退”，《生態經濟》，2010年第1期，第12～17頁。
　　⑤楊志：“氣候變化與低碳經濟、綠色經濟、循環經濟之辨析”，《廣東社會科學》，2009年第6期。