城市貧困地區居住環境整治策略

　　【摘要】改善城市貧困地區的居住環境問題是發展中國家共同面臨的緊迫課題，它涉及到城市化、貧困消減等諸多方面。為解決這些問題，許多國家嘗試了從“公共供給”到“自助努力”、從“自助努力”到“自立發展”等模式，從而得出了 “自我發展才是從根本上解決城市貧困地區居住環境問題的關鍵所在”這樣的結論。
　　【關鍵詞】發展中國家 城市貧困地區 居住環境 整治 亞洲
　　
　　研究的目的及意義
　　現今，世界上超過半數的人口居住生活在城市之中，在發展中國家，農村人口向城市流動在今后較長一段時間內仍會保持迅猛的增長勢頭。快速的城市化所引發的各種城市問題凸顯，其中發展中國家城市貧困層的擴大便是城市經營上的一大問題。在城市規劃領域中，城市貧困地區居住環境的整治問題目前已成為全世界共同的緊急課題。作為發展中國家的中國在城市化進程中也面臨著同樣的困境，特別是近年來出現的城中村現象及改造問題更是引起社會各界的廣泛關注。盡管對于城中村是否需要改造的問題尚存爭議，但進入2000年以來，實際的改造探索活動已在各大城市陸續展開，今后的改造應何去何從也備受矚目。國內的學者對西方發達國家貧民窟的整治研究已取得一些成果，而對于更有借鑒意義的發展中國家，特別是亞洲發展中國家解決相關問題的經驗和教訓的總結尚未展開，相關的研究也很少。
　　
　　發展中國家城市貧困問題概述
　　
　　隨著農村人口不斷向城市涌入，發展中國家面臨著深刻的城市貧困層擴大的問題。據推測，在菲律賓首都馬尼拉居住在環境惡劣的貧民窟中的貧困人口占總人口的40%以上。在泰國首都曼谷居住在貧民窟中的人口也有大概100萬以上，并且這個數字毫無減少的趨勢。由于在今后較長一段時期內農村人口向城市流動仍將持續下去，各個發展中國家普遍認識到，如何對待城市貧困階層將是直接涉及到其城市在21世紀能否繼續保持其活力的重要課題。在如何改善城市貧困階層的居住問題上，各個發展中國家雖面臨不同的問題，但都在不斷積極探索，試圖從根本上尋找解決問題的辦法，這其中也不乏很多較為成功的案例。從表面上看，這些案例各有其特點，但仔細洞察其本質，仍能發現其成功的共同之處，這就是，在城市貧困地區居住環境整治事業的展開過程中，民間公益組織NGO（Non-Governmental Organizations）、社區組織CBO（Community Based Organizations）等的參與是不可或缺的，以實現住民自我發展為目標的住民主導型的居住環境整治方式對于城市貧困地區居住環境的可持續改善是重要而有效的。以下就通過亞洲發展中國家的具體成功事例來詳細闡述。
　　
　　從“公共供給”到“自助努力”
　　
　　19世紀70年代初期，許多發展中國家為改善貧民窟的居住環境，紛紛設立了住宅公社，試圖為城市貧困層提供住宅。但是，人們很快就發現，如果按城市貧民層的支付能力來建造住宅是完全不現實的，政府必須需要為此提供龐大的資金補貼，而這種含有對低收入者大量財政補貼的政府福利住房，除少數運氣極好的低收入者能有幸入住外，絕大部分是被中等收入階層以各種形式所侵占。這一結果很快宣告了公共供給政策對解決城市貧困層居住問題的失敗。
　　與公共供給政策相對照，在19世紀60年代倡導性規劃思想的影響下，在發展中國家貧民窟地區一種被稱為自助努力型（Self-help）的居住環境改善模式受到關注。所謂“自助努力”顧名思義就是通過自己的努力建造住宅、改善居住環境。自助努力型的居住環境改善事業是在NGO的支援下，通過住民參與的形式對已經存在的貧民窟地區實施上下水管鋪設、內部道路簡易鋪裝等，進行維持其生存的最低限度的改善。實際上這些貧民窟地區所占有的土地一般并沒有正式的土地權利，其住宅建設也大都沒經過建設許可等正式的審批手續，而是一種以自發的形式建設住宅后，入住生活的居住形態。這種實際上是非法侵占的居住形態之所以能被政府認可，并興盛一時，是由于對發展中國家政策決定有著重大影響的世界銀行當時開始啟動一種以城市貧困層為對象的住宅領域的融資活動，這種自助努力型的住宅建設剛好能夠得到世界銀行的資助。故此，19世紀70年代后期，在發展中國家中，住民的自助努力型的住宅供給和環境改善逐漸成為了主流形式。
　　
　　從“自助努力”到“自立發展”
　　
　　在世界銀行融資的援助下，在許多發展中國家實施的自助努力型的貧民窟環境改善事業對居住環境的改善確實取得了實際成果。
　　在印度尼西亞許多城市都成功實施的KIP（Kampung Improvement Program）事業是其成功的有力論據。所謂KIP事業也可以直譯成“城中村”改善事業：即由地方城市政府提供技術和財政支援，依靠住民參加的方式對街道、排水、公廁等最基本的生活基礎設施進行整治和改善。印度尼西亞的KIP事業在許多城市展開并取得成功，也更進一步說明了這樣一種可能性，即在更大的區域內，在行政主導下依靠貧困地區住民參與的方式對居住環境進行漸進的改善是能夠取得成功的。但是，隨著世界銀行融資規模的擴大，KIP事業的規模也隨之飛躍式地擴大之后，很多人開始批判在事業實施過程中政府主導的色彩加重了，而住民參與卻逐漸變得流于形式。鑒于以上的經驗，1980年以后人們開始逐漸認識到，按照自助發展的想法來進行貧困地區居住環境的改善，對各種制度的進一步改革是必不可少的。
　　在泰國，由于經濟的快速增長，民間房地產迅速發展，為形成良好的民間住房市場，政府進行了土地制度、住宅金融制度的改革。80年代后期，聯合國人類居住委員會（HABITAT）和世界銀行共同推出了“許可發展（Enabling）戰略”。即政府并不直接提供住宅，而是許可民間力量、NGO、住民組織等提供住宅來改善居住環境，政府為其提供充分的制度環境促成其“自立”發展。可是這種在剛提出時好評如潮、聲噪一時的想法很快就被發現其實只是紙上談兵而已。土地制度、金融制度、福利事業等的改善固然重要，但關系到國家基礎的根本性制度改革并非輕而易舉可以辦到，路徑依賴使得政府要最終痛下決心采取行動，需幾經周折頗耗時日。加之緊隨其后的亞洲金融危機的影響使得在泡沫經濟時一直活躍的民間房地產業倍受打擊、一蹶不振，難以繼續發揮其應有的作用。
　　
　　“自我發展”的新展開
　　
　　1990年以來，對社區組織形成的支援，為促成活動的技術支援，規劃權限下放，與行政、制度改革聯動，特別是小額融資（Microfinance）的實施，社會性網絡（Social Network Service）的促成，合作伙伴關系組織（Partnership）的建立等作為體現“授權”思想、促成自我發展的重要內容逐漸得到廣泛認可。
　　在城市居住領域實施小額融資成功的有名事例當數菲律賓的社區抵押事業（Community Mortgage Program，簡稱CMP）。1989年開始實施的社區抵押事業是政府以非法侵占地區的社區組織為對象，為整治其所居住地區的生活環境而發放長期低利息貸款的一種融資制度。其特征是NGO作為融資發起人，首先幫助貧困地區建立社區組織，之后在申請的過程中，幫助住民辦理各種復雜的貸款手續。通過貸款購置的土地最初兩年的土地產權歸社區組織所有，而非個人，與之相應還款的責任也由社區組織來承擔。以NGO為融資發起人的社區抵押事業取得了相當的成功，其還款率高達90%以上。在這些事例中，讓我們看到了NGO是沿著這樣的根本目的在進行活動的，即通過促成社區組織的形成、確保在居住環境整治中的社區的主體性地位等方式來實現社區主導下的居住環境整治。
　　
　　結 語
　　結合先進事例介紹概觀了發展中國家城市低收入地域的居住環境改善事業的發展，透過這些事例，我們可以看到這樣的一個大的趨勢：這些事業從計劃到實施正在發生著從政府主導型向住民主導型的變換，為支持這些事業的發展，NGO在其中發揮著舉足輕重的作用。在制度方面，形成政府、NGO、CBO等之間的網絡關系，以及建立從行政中獨立出來的合作伙伴關系型組織，對于使住民主導型的事業成為可能，實現貧困層的自我發展具有著深遠的重要意義。
　　中國剛剛駛入城市化的快車道，今后將有更大量的農村人口涌入城市來擴充城市低收入群體的規模，而且只要城鄉差別不消除，這種城鄉間的人口流動就會一直持續下去。在城市內部也同樣，只要城市內不同階層間的貧富差距不消除，城市中的貧困地區也就會一直存在下去。所以，即便能在形式上將目前存在的城中村物理性的徹底消除，但由于這樣做法并不能解決在那里生活著的人們的“自我發展”這個根本性問題，在城市內部消滅的“城中村”在城市外圍或者以其他的形式仍會再度現身，新的更嚴重的社會問題會層出不窮。綜上可見，為實現城市貧困地區居住環境的可持續更新與改善，今后，包括中國在內的發展中國家，如何結合自身的實際，從現在的以政府主導為主的以拆遷——安置——城市再開發為核心內容的更新模式，轉向以住民為主導的，能實現其自我發展、自我完善的更新模式是十分值得認真思考的重大社會問題。（作者分別為西安建筑科技大學建筑學院博士生；西安建筑科技大學建筑學院教授、博導）