論公務人員腐敗的成因及遏制對策

　　【摘要】目前制度性腐敗的主要形式有各類公務人員職務消費過度、公職世襲及壟斷國企高管工薪失控等。制度性腐敗的主要成因是部分領導干部和國有企業高管的思想道德滑坡和缺乏制度約束。為有效遏制制度性腐敗，必須創新黨內監督體制，推進國有企業制度改革，健全法律規章，建立以網絡監督為基礎的全民監督體制。
　　【關鍵詞】制度性腐敗 成因 遏制對策
　　
　　制度性腐敗是指掌握一定權力的利益集團利用現行制度的缺失或者內容的不完善，通過自己制定制度或者利用已有制度內容所存在的漏洞，為自己或自己所在的集團群體謀取私利的行為。
　　
　　制度性腐敗的主要表現形式
　　
　　隨著我國社會經濟的發展，制度性腐敗已經呈現出不斷蔓延的趨勢，而且形式不斷更新。就目前而言，比較普遍、影響較大的制度性腐敗的表現形式主要有：
　　各類公務人員職務消費過度。必要的職務消費是公務人員完成公務所必需的，但是由于職務消費具有公家出錢、個人享受消費快樂的特征，所以在目前國家和黨內沒有系統的規章制約的情況下，一些思想道德水平較低的公務人員便鉆了空子，利用自己手中的權力以職務消費的名義大肆揮霍。
　　公職世襲。中國共產黨是無產階級政黨，代表的是最廣大人民群眾的根本利益，因此，在共產黨執政的中國，從理論上來講是不可能出現公職世襲這種丑惡現象的。但是在當前比較復雜的社會形態下，公職世襲卻成為一種經常出現的現象。就近年來的情況來看，公職世襲主要體現在三個方面。一是體現在黨政官員選任上，即一些地方的黨委、政府領導，采用集體決定的形式公開提拔自己的親屬擔任一定級別的領導職務。公職世襲的另一個表現出現在公務員招錄過程中。近年來，為保證公務員招錄工作的公正性，國家實施了逢進必考的政策。從大方向來說，如果考試過程能夠公正、公開、公平，那么逢進必考的做法是非常正確的。從這些年的實踐來看，公務員招錄中的筆試部分總體上是非常公正的，但面試部分由于存在極大的作弊空間和非常明顯的作弊現象，而備受社會的詬病。公職世襲的第三個表現是錄用國家事業單位工作人員時劃定范圍，排斥老百姓子女。
　　壟斷國企高管工薪失控。壟斷國企分布在我國電力、電信、煙草、石油、銀行、保險等領域。改革開放以來，雖然我國的經濟體制已經發生了重大變化，但這些壟斷國企在管理模式上卻沒有任何進步，反而依靠行政權力賦予他們的壟斷地位，獲取了巨大的超額利潤。從理論上來講，壟斷國企的超額利潤來自于國家政策，因而這些利潤應該全部上交給國家。令人感到不可思議的是，迄今為止，壟斷國企的絕大部分超額利潤卻是歸企業自主支配。于是，在企業自主經營的幌子下，國企領導人為自己制定了令人瞠目的高工薪。壟斷國企員工收入高高在上且不斷增加，與社會普通居民收入差距日益擴大，已經成為目前中國收入分配不公的重要根源。
　　
　　制度性腐敗趨于泛濫的原因
　　
　　制度性腐敗與其他腐敗現象一樣，是在我國經濟快速發展的同時，部分黨政領導干部和國有企業高管由于思想道德滑坡和缺乏制度約束的必然產物。
　　政治倫理喪失。政治倫理是調整人們之間各種政治關系所應遵循的原則、準則、規范等的總和，就我國當前而言，基本的政治倫理就是要處理好領導干部和人民群眾的關系。權為民所用，情為民所系， 利為民所謀，全心全意為人民服務，是當前政治倫理的核心內容。但是，許多領導干部經受不住市場經濟大潮的洗禮，喪失了馬克思主義的政治信仰，視人民賦予的權力為自己謀私的工具。尤其需要引起我們高度注意的是，違背基本的政治倫理，公開以權謀私已經發展到了領導干部集體公開作案的程度。
　　黨政機關權力過分集中，缺乏內部約束機制。中國共產黨作為執政黨，目前已經建立起嚴密而有效的紀檢、監察監督體制。但是由于歷史的原因，目前的監督體制在運行機制方面還存在不足，從而導致監督有效性的缺失。根據我國現行的領導體制，地方黨委的紀律檢查和行政監察部門只能對地方黨委、政府的下屬部門進行監督，而不能對同級黨委、政府進行監督。能夠對地方黨委、政府實施監督的是上級紀檢、監察部門，但是這些上級部門一般處于異地，難以對下級黨委、政府的日常行為實施有效的監督。在這樣一種制度安排之下，地方黨委和政府就擁有了十分巨大的權力，甚至可以任意作為而不會受到約束。此外，在壟斷國企群體內部已經形成了一個龐大的利益集團，同時由于這些國企的改革長期以來一直處于停滯狀態，企業所有者缺位現象十分嚴重，事實上已經在這些企業內部形成了內部人控制。這樣，一些失去黨性的地方黨委領導提拔自己的子女、為自己所在群體制定較高的非工資性收入，壟斷國企董事會為包括自身在內的高管階層制定高工薪標準，就成為一種必然。
　　管理制度缺失。近年來，黨和政府加強了干部制度建設工作，出臺了許多規章制度，對遏制腐敗起到了一定的作用。但是由于長期以來我們一直以宣傳教育為主，希望依靠黨員領導干部的自律來實現清廉執政。這種做法在戰爭時期和計劃經濟時期，可以起到一定的作用。在市場經濟時代，隨著整個社會價值觀念的不斷變化，如果沒有一系列防范各類官員利用決策權力為自己或者特定群體謀利的規章制度，比如干部提拔任用的回避制度、領導干部職務消費制度、公務員招考面試回避制度、壟斷國企高管薪酬制度等，僅僅依靠各類官員的自律，是不可能有效地防治腐敗的。
　　社會監督缺位。制度性腐敗的直接受害者是社會公眾，因此社會公眾對這種丑惡現象進行監督的積極性最高，監督的時效性最強，監督效果也最好。因此，來自于人民群眾的社會監督應該成為對制度性腐敗監督的最主要方式。但是由于我們還沒有建立起社會監督機制，所以到目前為止社會公眾還缺乏有效的監督渠道和監督工具。
　　法律約束機制失靈。制度性腐敗是一種新的腐敗形式，其具體形式還在不斷變化，新的腐敗形式不斷出現。另一方面，國家關于懲治腐敗的各種法律一般具有一定的穩定性，不可能做到經常修改。這樣，一些新的腐敗形式，雖然其危害極其巨大，但按照目前的法律是沒有辦法進行查處的。
　　
　　遏制制度性腐敗的對策
　　
　　胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“中國共產黨的性質和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的。堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。全黨同志一定要充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對腐敗?！雹?“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域”。②因此，為有效地遏制制度性腐敗，我們必須要做好制度建設工作，建立起系統性的制度防范體系。
　　首先，建立完善的黨內監督體制。地方黨委、政府在擁有巨大的權力的同時，有效的日常監督機制也必須要建立起來。要借鑒我國經濟稽核部門條條管理的經驗，重塑紀檢、監察體系，即改革目前紀檢、監察部門塊塊管理的體制，代之以條條管理體制。各級紀檢、監察部門只對上級主管部門負責，不受地方黨委、政府領導，從而形成對同級地方黨委、政府的有效監督。
　　其次，推進國有企業制度改革。國有壟斷企業薪酬體制極不合理，其根本原因是這些國有企業的所有者缺位，因此，要想從根本上解決這個問題，就要對已有的壟斷性國有企業進行制度改革，采取有效措施實現民進國退，逐步實現這些國有企業的公眾化。
　　第三，健全各類相關規范。建立具體、明晰、可操作性強的各種規章制度，包括黨政領導干部職務消費制度、干部選拔任用中的回避制度、國有企業（含國有控股企業）管理人員薪酬規范制度，公務員面試制度等。其中尤其需要引起我們重視的是公務員面試制度。由于公務員招錄具有涉及面廣、參加者眾多的特點，被整個社會高度重視。目前的面試制度在一定程度上已經造成了社會階層的割裂，這種狀況的危害性極其巨大，必須要迅速通過面試制度的改革加以改變。
　　第四，重構法律約束機制。制度性腐敗是一種集體性、公開性的腐敗，敗壞黨的形象，割裂社會階層，其危害比貪污受賄等一般腐敗行為的危害要大得多，因此，對制度性腐敗除了采取黨紀政紀處理之外，還必須采取嚴厲的法律措施加以約束和處理。應該盡快采取措施，在《刑法》等法規中增加懲處制度性腐敗的內容，以對腐敗分子形成有力的震懾。
　　第五，發揮網絡監督作用，建立全民監督機制。作為一種新興的傳播媒介，互聯網由于具有覆蓋面廣、時效性強、群眾參與方便的特點，目前已經成為群眾監督的最佳手段。迄今為止，許多制度性腐敗案件都是被群眾通過互聯網公布出來，最后得到有效處理的。發揮網絡監督作用，目前急需要做的是，第一要建立規范的網上舉報、曝光平臺，第二要制定監督規則，第三要建立高效的處理機制。（作者單位：東莞理工學院）
　　
　　注釋
　　①②胡錦濤：“在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告”，《人民日報》，2007年10月16日。