我國建筑節能財稅政策建議

　　【摘要】 建筑節能對于推進全社會節能減排、實現城市可持續發展具有重要的意義。我國應積極借鑒國外經驗，使用財稅政策推進建筑節能發展，完善建筑節能市場機制。政策設計應考慮激勵性、全面性、創新性、時效性等特點，而政策的實施需要相關法律法規的完善、節能指標的使用和能效評價體系的改進及各部門之間的配合等有力保障。
　　【關鍵詞】 建筑節能； 財稅政策； 激勵性
　　
　　建筑節能是指在建筑物的設計、建造和使用過程中，執行建筑節能標準和政策，提高建筑物能效，以減少能耗。建筑節能包括三個方面：節能技術、材料、產品和設備的使用；保溫隔熱性能和供熱制冷系統能效的提高；可再生能源的利用。據統計，建筑能耗約占我國社會總能耗的30%以上，如果將建材工業生產能耗也計算在內，建筑相關能耗幾乎占社會總能耗的一半。目前，我國達到節能標準的建筑僅占1％左右，且只有4%的既有建筑采取了能源效率措施，而90％以上的新建筑仍屬于高能耗。根據西方發達國家的經驗，隨著城市化進程的加快，建筑行業將最終超越其他行業而居于社會能源消耗的首位。因此，大幅降低建筑能耗對于我國促進節能減排、實現城市建設的可持續發展具有重要的戰略意義。
　　建筑節能的發展，不僅依賴于社會公眾建筑節能意識的提高、建筑節能行業的技術創新，還應建立相應的財稅政策環境，以推進建筑節能的可持續發展。財稅政策因具有規范性強、覆蓋范圍大、作用對象廣、政策力度大等特點，被推廣建筑節能的發達國家廣泛采用。
　　
　　一、國際經驗
　　美國各級政府和公用事業組織投入大量經費，給予新建節能住宅的開發商、設計者和使用者以及高效節能設備的購買者各項補貼和稅收減免。一些貸款機構為取得“能源之星”認證的建筑物購買提供低息抵押貸款和現金返還。政府還發起多項低收入家庭的住宅免費節能改造計劃，如能源部的保暖協助計劃、健康部的能源協助計劃等。
　　英國是最早提出建筑節能概念的國家之一，十分重視用稅收杠桿限制能耗。居民購買已實現“零排放”和“零能耗”的綠色住宅可享受稅收優惠。自1990年起，政府聯合全國12個電廠和燃氣公司建立基金會，每年提供數百萬英鎊補貼購買節能燃氣鍋爐的居民。政府每年還為大約1.5萬個低收入家庭提供房屋翻新費，以節能改造用途為主。所有用戶的電費中都包含化石燃料稅，用于補貼可再生能源發電。
　　德國通過立法強制執行節能標準，并實施一系列配套的財稅政策以推動建筑節能。1999年，政府實行生態環保稅收改革，提高了汽油和建筑采暖用油的稅率。生態稅的制定在減輕企業和個人稅負的同時，增加能源消耗的稅收，對于提高全社會節能的積極性和節能技術的研發有很好的促進作用。政府還拿出30億歐元對住宅等各領域的能源生產和能效技術的研發和示范提供補貼，對老式建筑節能改造進行補貼和低息貸款。
　　日本金融和財稅部門為配合政府節能政策的實施，也采取了諸多優惠激勵措施：對利用能源服務公司提供的技術和資金以及為通過IT技術進行能源管理的能源服務商提供的節能措施，進行既有建筑節能改造的項目，提供低息貸款，并對上百種節能設備實行特別折扣和減稅。日本經濟產業省近年來大幅提高對節能住宅建設的補貼，每年大約有1 600個家庭可獲得該項補貼。
　　近年來，我國也已通過多項政策法規積極推進節能減排，但與發達國家相比，通過經濟激勵手段，尤其是財稅政策，推廣建筑節能的舉措還相對單一，效果也不夠明顯。我國應積極借鑒國際經驗，努力構建并不斷完善與建筑節能市場機制相配套的財稅政策體系，以促進全社會建筑節能的可持續發展。
　　
　　二、我國建筑節能財稅政策建議
　　（一）建筑節能財稅政策設計的建議
　　1.政策體系中激勵與懲罰并舉。目前，我國的節能政策多是以強制執行的行政手段為主，經濟政策也以懲罰性為主，而引導和激勵性財稅政策的運用相對不足。這種政策設計不利于調動生產者和消費者的節能積極性，甚至還會增加建筑節能的生產和使用成本。因此，在采用懲罰性法規和限制以提高市場準入門檻和整體質量，減少外部不經濟的不節能行為的同時，應通過免稅、補貼、低息貸款和專款投入等激勵性政策對建筑節能市場的各個環節給予優惠和支持，體現政策的公平。
　　2.構建全面的立體化政策框架。節能建筑涉及生產、建造、安裝、消費等多個環節，目前的財稅政策主要涉及建造環節，忽視了節能建材、技術的研發和生產環節以及使用環節的政策需求，對政策激勵對象的選擇，要堅持多環節、廣覆蓋，政策設計要兼顧建筑節能市場的各個主體，以調動整體的節能積極性，但也要注意財稅政策的調控重點，使之更有針對性，發揮更有效的作用。
　　3.優惠政策向節能技術創新和產業化適當傾斜，避免建筑節能“紙上談兵”。在全球倡導低碳經濟的背景下，節能技術和建材的需求持續增長，行業發展前景樂觀。為節能技術研發、節能建材和設備生產提供更多的政策優惠，如降低生產技術和節能產品的稅率、給予財政補貼等，可以提高企業的競爭力，促進該行業快速發展，進而推動我國建筑節能市場的良性發展。
　　4.政策體系應不斷創新，并充分考慮節能效應。歐盟各國相繼出臺包括開征能源稅、稅收減免、補貼和建立投資銀行貸款等規范性的財稅政策推進建筑節能。開征能源稅在一定程度上可以增強開發商的節能意識，但同時也會增加節能建筑的建造成本，若結合鼓勵性政策一起使用，會使得節能建筑的開發市場前景更好。目前，建設部有關部門醞釀成立節能基金以推廣節能技術在開發建設環節的應用就是一個很好的嘗試。我國開征物業稅，應將節能建筑作為享受稅收優惠的主要對象，今后的房產稅也應考慮此類優惠。此外，為使用節能設備的家庭提供稅收減免，對售價較高的節能設備實行分期付款或低息貸款，設立專款補貼家庭節能，都可以為節能建筑創造更好的市場環境。
　　5.既有建筑節能改造的政策設計應有長遠眼光。大面積的高耗能既有建筑改造，一直是建筑節能推廣的難點，其挑戰不僅來自于技術本身，還涉及相應的費用。但從長遠來看，既有建筑節能改造有利于從整體上提升節能水平，收益大于成本。考慮到建筑節能帶來的社會效應，費用應由國家、地方和個人共同承擔，但在初期階段，相關部門可提供改造技術，國家和地方承擔一些公共建筑及居民住宅公共部分的改造費用，再作為示范工程在公眾住宅范圍內普及。目前，建設部實行的墻改基金返還以及北京市出臺的部分公共機構和建筑的節能改造項目補助就是很好的示范。
　　6.充分考慮政策的時效性和階段性。促進全社會的節能減排是建筑節能的根本目標，但這一目標不是一蹴而就的。建筑節能這一“攻堅戰”要分階段進行，在各個階段設立相應的目標，而財稅政策的設計也要充分考慮階段性目標，在適當的時候調整其方向和力度，使之動態化，以便更好地實現根本目標。
　　（二）建筑節能財稅政策的實施保障條件
　　建筑節能財稅政策體系的構建，首先需要考慮以下一些影響政策實施效果的重要因素，這些因素能夠為政策的順利實施創造更好的環境：
　　1.完善建筑節能法律法規。歐美等國早在20世紀70年代就已頒布節能法律法規，并制定了相應的執行措施，在之后的30余年中，根據社會和經濟的發展，對其不斷修訂，為推動建筑節能提供了重要的依據。值得一提的是法國的立法頒布情況，法國的“建筑熱工法”每5年修訂一次，采取先制定較高指標并要求頒布，在執行時間之前，給出較長的過渡期，用于相關技術和管理的完善，到了正式執行法規的時間，各方面條件都已具備。我國自1998年頒布實施《中華人民共和國節約能源法》，2006年起各級政府、部門才相繼出臺各類建筑節能法規。由此可見，我國建筑節能法規的研究起步較晚，經驗相對不足，尤其是在如今社會經濟快速發展，環保要求不斷提高的背景下，我國應加強建筑節能立法研究，完善相關的法律體系，為建筑節能經濟政策的實施創造良好的法制環境。
　　
　　2.推廣通用節能指標，不斷提高節能標準。美、英、德、日等國均以立法的形式強制使用建筑節能標準，且每隔幾年修訂一次，每次均提出更高的節能標準。美國除推行強制標準外，還提倡自愿性的節能標準，最為典型的就是著名的“能源之星”項目，該標準從1998年開始實施，其主要對象是商用建筑。目前我國的能效指標體系建設還在試行階段，這在一定程度上會影響建筑節能財稅政策的制定和效力的發揮，因此，與國際標準接軌，制定切實可行的節能指標在當前階段至關重要。
　　3.建立建筑節能能效等級評價體系。要使建筑節能財稅政策發揮作用，僅靠立法的規范和指標的建立還不夠，還應有一個與之相配套的能效等級評價體系，且具有實用性和可操作性強等特點，從而保證政策的實施公平、合理。我國對高效節能技術的評估、檢測、認證體系不夠成熟，且缺乏對建筑物整體節能性能評估的手段，整體能級評價體系與國際水平相比，還有一定差距，我國應結合實際情況，借鑒國際經驗，建立適用的能效等級評價體系，保證政策實施到位。
　　4.財稅政策應與其他調節手段相協調，各部門之間加強合作。建筑節能財稅體系的構建涉及多個國家部門，實際工作中，各部門之間的政策協調和工作配合往往被忽視。因此，在政策設計中，各部門之間應就決策的目標、力度和效果等充分溝通，在政策實施中密切合作，這在一方面可以避免不同部門出臺的政策可能產生矛盾；另一方面也可以讓各種經濟政策和行政法規形成合力，為發展建筑節能提供更有力的支持。
　　盡管節能減排任重道遠，但應充滿信心，堅定走節能和可持續發展之路。在全社會提高建筑節能意識的同時，政府也要不斷地完善相關立法和監管政策，強化能效評價體系，通過相關部門積極配合，鼓勵建筑節能的長遠發展，切實有效地推進我國節能減排工作的順利進行。
　　
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