可持續發展下的我國資源型城市轉型成本探析

　　【摘要】 資源型城市的轉型問題是一個資源型城市發展必須面對、必須解決的問題，而轉型成本的研究是資源型城市轉型首先要考慮的問題。文章從轉型成本構成、轉型成本支付、轉型過程中的風險分析入手對城市轉型成本進行深入分析，試圖為我國資源型城市順利轉型和可持續發展提供一定的依據。
　　【關鍵詞】 資源型城市； 轉型成本； 成本支付
　　
　　從20世紀80年代至今，我國資源型城市的問題日益嚴重。不論是城市被迫轉型還是主動轉型，轉型問題是一個資源型城市可持續發展必須面對、必須解決的問題。無論是政府轉型還是企業轉型，無論是替代產業選擇還是轉型路徑設計，資源型城市轉型都離不開對轉型成本的研究。
　　
　　一、資源型城市轉型成本構成
　　
　　轉型成本，概括來說是指從產業轉型開始至替代產業的確立、GDP及就業率基本達到或超過轉型前的水平這一過程中政府、企業社會和個人所需要付出的代價。具體來講，我國資源型城市轉型成本的構成主要有：
　　（一）政策成本
　　從政府的角度來考慮，針對資源型城市的經濟轉型，國家和地方政府都要給予一定的政策支持，比如財政轉移支付資金、稅收減免、財政貼息等等，這是轉型過程中政府必須支付的成本，政府的支持是企業轉型的關鍵。
　　（二）勞動力轉移成本
　　主要指由于工資剛性和技能差異引起的轉型企業在組織和安置職工中必須支付的成本。包括下崗職工失業補貼、再就業培訓費用等。
　　（三）環境治理成本
　　由于資源產業的發展常常是以犧牲環境為代價的。不治理環境，必然會為以后經濟發展埋下重大隱患。因此轉型的過程也就是減少環境污染，加強環境保護，恢復生態系統以往功能的過程。
　　（四）清除企業歷史陳欠債務所支付的成本
　　在資源型城市轉型中需要清理的企業陳欠債務主要包括：企業拖欠的各種稅款、拖欠銀行貸款的本息、企業與其他企業間的相關債務、企業拖欠職工的各項款項等。
　　（五）理順政企關系所需支付的成本
　　由于長期計劃經濟體制的原因，資源企業承擔了本應由社會和政府承擔的職能，社會職能使企業背上了沉重的包袱，嚴重影響轉型。根據市場經濟的規律對這些附屬部門進行改制和分離，將其納入社會有關部門統一管理，在這一過程中也需要支付相關的成本。
　　（六）建立社會保障體系需要支付的成本
　　轉型期間完善社會保障體系所需要支付的成本主要包括：進一步完善城鎮企業職工基本養老保險制度；擴大養老保險覆蓋范圍；加強和完善城市居民最低生活保障制度等等。
　　
　　二、資源型城市轉型的成本支付
　　
　　在全國經濟高速發展的近幾十年里，資源型城市付出了慘痛的代價，諸如經濟畸形發展代價、生態破壞代價、社會畸形發展代價等。隨著國家轉變經濟發展方式戰略的實施，經濟和社會同步發展的迫切需要，資源型地區必然要支付轉型成本，而且這種轉型和發展成本將由過去資源產區單一支付的模式轉變為由全社會支付。從世界資源產業進入轉型的國家，如法國、德國、日本的轉型經驗來看，他們的資金來源主要有以下幾個方面：政府給予直接資助、政府通過優惠政策如減免稅間接資助、政府與金融機構對轉型企業實行特別的信貸政策、積極爭取國外資金的援助等。由于各個國家國情及經濟發展狀況不同，這些經驗雖然不能全部照搬，但還是有值得借鑒之處的。根據我國目前的情況，各相關主體在轉型過程中應發揮的作用及應支付的轉型成本有：
　　（一）中央政府應發揮的作用和承擔的轉型成本
　　在資源型城市轉型過程中中央政府履行的基本功能是制定資源型城市轉型的整體戰略、制定扶持政策、提供社會保障、提供制度創新激勵、保持經濟穩定發展。
　　1.從國家層面制定轉型的整體戰略
　　中央政府應立足資源型城市的實際，以可持續發展為指導，制定諸如產業發展戰略、人力資源開發戰略、城市化發展戰略等。2001年遼寧阜新獲批成為我國第一個“資源枯竭型城市經濟轉型試點市”；2010年11月，山西省向國家申報的“國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”獲得國務院批準，這是全國面積最大的“綜改區”，面積達到156 579平方公里，包含太原、大同、陽泉等11個地級市，顯示出中央對山西轉型的支持。
　　2.制定切實可行的財政扶持政策
　　長期以來我國的資源型產業在發展過程中，不僅沒有得到相應的政策扶持，反而充當了犧牲者的角色，大量的利潤空間被其他行業占據。我國大多數處于成長期的資源型城市并不是拋開資源談轉型，而是依舊希望圍繞資源談轉型。因此，國家在制定產業政策時應考慮修正不利于資源產業發展的政策，并制定相應的扶持政策幫助城市順利轉型。比如稅負過重是資源型產業普遍面臨的問題。因此從產業和國家經濟可持續發展的角度，國家應調整資源產品稅賦，改生產型增值稅為消費型增值稅，以擴大抵扣范圍來降低應繳增值稅稅率。制定資源產業轉型中專用資產補貼稅，落實稅收返還政策，降低部分稅種的稅率。同時運用宏觀調控的手段，加大對資源型城市財政轉移支付的力度，在分級財政中增加地方政府留成比例。
　　3.建立健全社會保障體系
　　資源型城市轉型應該是以生存、穩定為第一目標，其次才是發展和繁榮。在選擇轉型時首先考慮的應該是解決職工的就業和溫飽問題，只有這樣才能確保轉型有一個穩定的社會環境。因此國家需要拿出一定的專項資金來解決下崗職工的安置費和基本生活費等費用。同時建立社會最低保障體系，在解決職工進入社會統籌問題時，國家應給予經濟補償。
　　4.建立良好的服務體系
　　我國資源型城市是國家計劃經濟的產物，其在發展過程中并沒有遵循效用最大化的市場規律，而是根據國家整體對資源的需要進行布局和發展。市場經濟時代，經濟轉型需要一個適應市場經濟體制的發展環境。中央政府一方面要通過制定各種政策法規為城市轉型提供法律依據；另一方面要運用行政手段打破體制障礙，提供制度創新激勵，并建立有效的激勵機制引導社會資金的介入。中央政府要通過監督、激勵和服務機制，使得在資源型城市轉型過程中各級政府效用最大化，同時使中央政府的功能目標得以實現。經濟發展的實踐表明，只有建立合理的利益分配機制和良好的服務體系，政府才可以既從宏觀上調節區域經濟的發展，又從微觀上保證區域之間良好的合作關系。
　　（二）省、市地方政府應發揮的作用和承擔的轉型成本
　　資源產業衰退，資源型城市就會衰落，而地方政府有維護地區繁榮、保持充分就業的責任。因此地方政府應起到承上啟下的作用，主要負責經濟轉型規劃方案的編制，地區產業政策的制定，年度經濟與社會發展計劃與經濟轉型規劃的銜接等，同時承擔起相應的轉型成本。
　　1.制定城市發展戰略和轉型政策
　　我國現有資源型城鎮426座；在這些資源型城市中處在成長期的有82座，占19.25%；處在鼎盛期的有290座，占68.07%；處在衰退期的有54座，占12.68%。對于處在衰退期的城市已無需探討是否轉型，而是要及早實施產業轉型。國外的轉型實踐表明，產業轉型應在成長和成熟期進行，如果進入衰退期轉型會付出高昂的代價，城市會因為擁有資源而陷入可怕的“資源詛咒”。對于地方政府而言，放棄資源是其在轉型過程中承擔的最大的轉型成本，但從長遠來看，這也是城市要想可持續發展必須承擔的。
　　2.制定優惠政策與區域傾斜政策
　　政策方面，地方政府層面的支持主要是針對轉型制定優惠的財政政策、土地政策和引進高科技人才政策，同時與金融部門配合，多方籌集配套資金。如日本針對轉型地區，采取產煤地域事業補助金和地方支付稅等財政政策對產煤地域進行支持，對進入產煤地域的企業實行長期低息的設備資金融資和長期運轉資金融資，減免地方稅，減收額的8%由國家補貼。
　　
　　3.改善地區投資環境和生態環境
　　經濟環境決定著一個地區經濟發展的快慢，一個好的投資環境，可以受到投資者的青睞，形成招商引資的吸引力，也可以增強國家對該地區支持的信心。經濟轉型的環境和氛圍需要地方政府來營造，生態環境的治理和改善也需要政府牽頭。例如山西實行的生態治理保證金制度就值得借鑒和推廣。
　　4.積極幫助轉型企業減負
　　積極幫助轉型企業剝離社會功能，解決企業過度承擔的政府和社會職能。企業的陳欠債務包括企業拖欠的各種稅款、拖欠銀行貸款的本息、企業與其他企業間的相關債務、企業拖欠職工的各項款項等。在這些成本中，有一部分企業可以通過資產變現來支付，另一部分則需要國家及政府的扶持和支付。這些問題沒有政府的支持，企業很難靠自身的力量解決，轉型也會成為一句空話。
　　（三）資源型企業和社會應承擔的責任和轉型成本
　　1.企業要提早做好轉型的預期工作，在企業的興盛階段就要著手發展多種經營，發展多元化的產業鏈條，并在利潤中提取一部分資金作為將來轉型的專項資金，未雨綢繆，做好企業的資金積累，為轉型打好基礎。
　　2.逐步分離企業的社會職能，增強企業的競爭力，在集中精力抓好傳統產業的基礎上發展多種經營，增強企業的抗風險能力，為完成產業的轉型打好基礎。
　　3.打破傳統的用人機制，分離企業冗員，減輕企業的負擔，同時要將分離冗員同組織下崗職工的再就業結合起來，緩解就業壓力，確保社會穩定。
　　4.全社會積極參與轉型。資源產業轉型無疑是現代社會中的一次重大變革，轉型不單單是資源產業部門的事，它涉及到政治、經濟、社會等各個領域，因此全社會都應積極參與進來，共同分擔轉型成本。具體來講，科研單位應積極為轉型出謀劃策，提供理論指導；金融部門應主動配合，做好資金的籌措工作；教育界培訓機構應幫助搞好轉型企業職工的培訓工作；社區和工會應力所能及幫助企業職工尋找新的就業崗位；職工也要積極參與到轉型中，通過學習提高自身的素質和勞動技能，充實到新的崗位上，或者重新開創自己的事業，帶動更多的人員就業，再為國家的經濟發展作出貢獻。
　　
　　三、轉型成本支付過程中的風險分析
　　
　　（一）政策風險
　　雖然目前全國都在提轉型，但畢竟還沒有形成成熟的經驗。2001年遼寧阜新獲批成為我國第一個“資源枯竭型城市經濟轉型試點市”，十年過去了，但全國現在還沒有一套具體的指導城市轉型的實施細則，政府在實行經濟轉型過程中所推行的各項經濟政策是否連貫，是否存在以后出臺的經濟政策否定當前政策，這些都是轉型過程中的風險。
　　（二）投資風險
　　在城市轉型的過程中企業要利用高新技術改造傳統產業或開發新的附加值高的產品，在新技術開發的過程中，存在技術能否適應和新產品能否開發出來的不確定性。同時這類企業有可能面臨技術不成熟，缺乏高科技企業管理經驗，市場的不確定性等因素，企業的風險也是很大的。
　　（三）社會風險
　　資源型城市長期以來的特殊性，形成城市職工觀念的特殊性，人們比較容易滿足于現狀，對轉型可能抱著抵觸的情緒，對社會的穩定會造成一定的影響。
　　對于轉型過程中的風險，如政策風險可以通過政府行為加以避免。政府在制定轉型政策時，要加強政策制定的科學性，政策一旦實施，要保持政策的嚴肅性和持續性。對于投資風險，可以設立轉型專項風險補償基金，對替代產業以及優先扶持產業的投資損失予以一定的補償，并且支持風險投資業的發展。對于職工的問題，政府和企業應該把轉型和培訓結合起來，積極幫助轉型職工再就業，同時通過社會保障體系解決職工的轉型之憂。
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 孫雅靜.資源型城市轉型與發展出路［M］.中國經濟出版社，2006.
　　［2］ 劉劍平.資源型城市轉型與可持續發展研究［D］.中南大學博士論文，2007.
　　［3］ 李芳瑋.礦業城市轉型成本研究［D］.遼寧工程技術大學碩士論文，2003.