“普九”債務現狀\\成因及化解對策分析

　　【摘要】 農村普及九年義務教育是關于民族生存與發展的重大問題。對“普九”教育歷史上遺留的債務問題，要在全面核實的基礎上進行化解，這對促進農村經濟文化的全面進步、維護社會穩定、推動新農村建設具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。
　　【關鍵詞】 “普九”教育； 債務； 化解
　　
　　農村普及九年義務教育是實施科教興國戰略的重要內容，是提高民族素質的奠基工程，是關于民族生存與發展的重大問題。1993年，中國政府在印度舉行的世界9個人口大國參加的“全民教育大會”上，向世界莊嚴承諾將在2000年基本普及九年義務教育。各地在推行普及九年義務教育時形成了一些債務（以下簡稱“普九”債務）。為維護農村中小學正常教學秩序、推動農村義務教育健康發展，消除農民負擔反彈隱患、促進農村社會和諧穩定，黨和各級政府十分重視化解歷史遺留“普九”債務問題，要求在全面核實債務的基礎上，對“普九”債務進行化解，這對促進農村經濟文化的全面進步、維護社會穩定、推動新農村建設具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。
　　
　　一、“普九”債務的現狀和特點
　　
　　據教育部此前向全國人大常委會提供的數據顯示，全國農村“普九”債務高達500多億元。河北省初步認定“普九”債務40多億元，主要包括教學及輔助用房、學生生活用房、校園維修建設、教學儀器設備購置等與學校建設直接相關的債務。其中，教學及輔助用房主要包括修建教學樓、辦公樓、綜合樓、實驗室、圖書室、多媒體教室等設施；學生生活用房主要包括學生宿舍、餐廳、廁所等設施；校園維修建設主要包括房屋、操場、校內道路、大門、圍墻、門窗的維修以及校園的綠化；教學儀器主要包括微機、多媒體、實驗儀器、桌凳、體音美器材、圖書資料等設備。認定債務中，按債務主體分，農村義務教育階段學校占債務總額的50%以上，其次為村民委員會、鄉（鎮）政府、縣級教育主管部等；按債務來源分，工程單位墊款占債務總額的60%以上，其次為銀行、非銀行金融機構貸款，學生家長、教職工借款等；按債務用途分，基本建設所欠債務占債務總額的80%左右，其他為教學設備等所欠債務。“普九”債務具有以下四個顯著特點：
　　（一）涉及對象多
　　一是縣及縣以下教育主管部門管理的農村中小學；二是村級組織籌資建設的村級小學；三是國營農場、林場自辦的中小學。對象多、范圍廣，一般一個省所涉及的學校在20 000所以上。
　　（二）涉及時間跨度長
　　農村普及九年義務教育工作1993年正式啟動（有的地方1991年就開始試點），截至2005年底，債務形成的時間跨度長、變化大。
　　（三）涉及的內容多
　　“普九”項目支出包括：土地征用、校園綠化、校道硬化等校園建設支出；教學及教輔用房、辦公用房、生活用房（不含教職工宿舍）等各類校舍建設支出；購置課桌椅、圖書和教學儀器等支出。
　　（四）債務形態復雜
　　農村中小學財務基礎工作薄弱，財務核算很不規范，幾乎所有的學校既有賬內債務，也有賬外債務，很多是“包包賬”、“流水賬”、“斷頭賬”、“白條賬”，甚至還有假賬。加之多年來行政區域變化、鄉鎮體制改革、學校布局調整及人事調動，使很多財務資料殘缺不全。
　　
　　二、“普九”債務形成的原因
　　
　　“普九”債務是指各地以縣為單位，從推進“普九”工作至通過省級“普九”驗收合格期間發生的債務，主要包括教學及輔助用房、學生生活用房、校園維修建設、教學儀器設備購置等與學校建設直接相關的債務。1986年我國頒布了義務教育法，提出到20世紀末要普及九年義務教育。并制定了從校舍到圖書室在內的“普九”驗收標準和計劃，逐縣檢查驗收。在實施義務教育過程中，受當時國家財力所限，在教育投入不足和達標壓力下，各地學校不得不舉債搞建設，提出了“人民教育人民辦”的指導思想，依靠群眾集資辦學來發展義務教育。在一些地方，為了加快“普九”進程，提前完成普及九年義務教育任務，采取一次建校、逐年集資的辦法解決學校的校舍問題。因此，在一些地方形成了較為沉重的義務教育債務負擔，究其原因如下：
　　（一）教育投入不足是“普九”債務形成的根本原因
　　一是中央財政投入不足，財政性教育經費投入占GDP的比例過小，低于發達國家及發展中國家的標準。“分級辦學、分級管理”的體制更是將本應由政府、社會共同承擔的義務教育的義務轉嫁給了農民，縣級財政僅是“吃飯財政”，只能維持學校公用經費資金。學校為加快“普九”達標建設，不得不廣泛舉債。二是“普九”期間，教育附加及教育集資多用于彌補教師工資缺口以及學校的教學支出。“普九”期間，縣、鄉（鎮）政府財力有限，投入不足，導致當地政府征收的教育附加費，不能完全應用于改善辦學條件，大多用于彌補公辦教師工資缺口和發放民辦教師工資以及學校的日常教學支出。三是農村稅費改革后，相繼取消了農村教育集資費、農村教育費附加兩項收費政策，加上鄉、村兩級以農業稅征收名義捆綁搭載亂收費的機制不復存在，導致鄉鎮、村委會籌措辦學經費的收入渠道只剩下“一事一議”這個來源。償還農村義務教育“普九”時期的債務更加困難。
　　（二）盲目建設是“普九”債務產生的直接原因
　　為實現普及九年義務教育這一目標，拿明天的錢辦今天的教育，超規模、超標準、超預算“普九”，形成了“低水平的普九、高負擔的債務”。按照“普九”達標要求，上級投入對“普九”學校進行達標升級需要采取三個“三分之一”的方式，即上級撥三分之一，本級配套三分之一，學校自籌三分之一的辦法。因本級財力有限，需本級配套資金有很大部分不能到位，而是以建筑商墊資及學校自籌資金作為本級配套資金。學校自籌資金無收入來源，為達標升級只有向教師借款和學生借款用于普九項目支出要求教學樓、辦學設施等硬件建設達標升級，并要求政府配套大量的教育經費，有的鄉鎮無資金來源，在上級教育部門扶助一部分后，往往采取在民間高息集資的辦法籌措資金興建教學樓及其設施，以此來達到達標升級的目的，造成學校債務累累。2004年，國家又實施了“兩免”政策，不允許向學生收取其他費用。這等于切斷了償還債務的主要經濟來源，學校基本上只能維持運轉。
　　（三）管理不規范是“普九”債務增加的重要原因
　　一是沒有用科學的發展觀作指導，教育規劃沒有考慮規模、質量、速度與社會經濟的協調發展。相當數量的農村“普九”時期的村級學校在“普九”不久就被撤并，資產閑置，間接地形成了農村義務教育“普九”負債。二是學校“普九”建設期間財務管理不規范、建設項目監督不力、審批不規范，擴大了“普九”支出成本。少數學校為籌集資金，擅自提高借款利息，增加了債務負擔。三是上級主管部門對部分建設項目監管不到位，沒有對其進行科學規劃，也沒有建立起規范的審批制度，致使“普九”期間的基本建設支出成本擴大。這種現象以部分村民委員會承建的農村小學建設項目尤為突出。
　　
　　三、“普九”債務化解的方法和途徑
　　
　　多年來，農村“普九”債務成為農村中小學和基層政府組織的沉重包袱，成為影響農村經濟發展和社會穩定的隱患。隨著全國農村義務教育階段全部免除學雜費，解決“普九”債務更為緊迫。因為全面免除學雜費后，學校完全喪失資金來源，一些債主更會因此“堵學校”、“封大門”，甚至采取極端措施。如果不盡快解決這一問題，農民負擔就可能反彈，農村綜合改革的進程就可能受到影響，最終危及農村稅費改革成果。化解農村義務教育“普九”債務是落實中央關于建設新農村、構建社會主義和諧社會、促進社會穩定和教育事業發展的需要，關系著國計民生，關系著社會穩定。各級政府要切實加強領導，從貫徹落實科學發展觀的高度，充分認識這項工作的重要性，樹立化解債務也是政績的觀念，把這項工作擺上重要議事日程，作為促進教育事業發展、維護社會穩定的大事來抓。
　　
　　（一）摸清底數，鎖定舊債
　　對各鄉鎮、村和農村中小學校的農村“普九”債務逐校、逐項、逐筆進行審定。在審核認定報審的債務時，著重把握證據不足不簡單認定，以原始手續的原件為準，項目管理及債務記錄應互相印證，特殊情況下的證據毀失不作簡單否定。通過核實原始單據和工程決算資料，剔除不屬于“普九”債務范圍、債務證據不充分、手續不齊備等債務，鎖定實際債務數額。逐筆明確債權債務人、債務管理人、債務審計鎖定人等相關責任。真正落實債務的真實性，切實做到嚴謹細致。根據實際情況，對清理審查的債務，在鄉鎮、村莊、學校等債務單位逐項逐筆張榜公示，接受群眾監督，為下一步“普九”債務化解和政府決策提供依據。
　　（二）明確由政府承擔，把學校從債務中解脫出來
　　積極籌劃和疏通各級償債資金的籌措渠道：一是借助中央財政計劃安排本縣“普九”化債獎補補助資金；二是借助省財政計劃安排下達的“普九”化債補助資金；三是縣級自籌一部分“普九”化債資金。為此各級人民政府要積極調整財政支出結構，建立可靠的償債資金來源，可從以下渠道籌集償債資金：一是統籌安排地方一般預算收入、上級財力性轉移支付資金，以及中央財政給予的化解“普九”債務補助資金；二是從地方征收且作為地方收入的城市教育費附加、地方教育費附加及其他基金中安排一定比例用于償債；三是進一步整合地方現有教育專項資金；四是通過統籌有關非稅收入途徑籌集償債資金；五是社會和民間自愿捐資贊助的償債資金。鼓勵有條件的鄉鎮積極籌資用于償債。省級財政要加大對財政困難縣的資金支持力度。
　　（三）發揮教育職能部門作用
　　教育主管部門要制定科學的教育發展規劃來防控新債務的產生，確保新建項目量力而行，避免舉債建設。對現有學校資產進一步明晰產權，嚴防國有資產流失。由于生源高峰期已過，部分農村中小學校產處于閑置狀態，債務主體可在政策允許、相關部門的監督下，通過盤活閑置校產償債，既可彌補資金缺口，又可防止校產流失。
　　（四）嚴肅償債資金管理紀律
　　堅持“量入為出”原則，對“普九”償債資金實行臺賬管理，封閉運行。按照核定的債務償還計劃，對每一筆“普九”債務實行“銷號”處理，兌付一筆，銷號一筆，確保“普九”債務專款專用。建立起事前、事中、事后相結合，檢查和抽查相結合的全方位的監督體系和制約機制。嚴明工作紀律，對弄虛作假、虛報冒領、截留挪用、套取資金及造成資金損失的行為，除追回資金外，還要按照有關規定追究有關領導和直接責任人的責任。觸犯刑律的，移交司法機關處理。●
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 吳曉燕.關于化解鄉村債務的思考［J］.現代農業科技，2008（9）.
　　［2］ 常紅曉.財政部力推“重慶模式”解決“普九”債務［J］.財經，2007（20）.
　　［3］ 國務院辦公廳轉發國務院農村綜合改革工作小組.關于開展清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作意見的通知（國辦發〔2007〕70號）［S］.