灌南縣開(kāi)展政策性森林保險(xiǎn)的思考與建議

　　摘要：江蘇省灌南縣林權(quán)改革工作起步較晚，森林保險(xiǎn)發(fā)展較為緩慢。文章結(jié)合江蘇省灌南縣自然地理?xiàng)l件及森林資源狀況，根據(jù)當(dāng)?shù)亓謾?quán)改革工作進(jìn)展情況，參考已經(jīng)開(kāi)展森林保險(xiǎn)省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)灌南縣今后開(kāi)展政策性森林保險(xiǎn)提出了對(duì)策建議。
　　關(guān)鍵詞：江蘇；灌南；森林保險(xiǎn)；建議
　　
　　一、森林保險(xiǎn)災(zāi)害及賠付現(xiàn)狀
　?。ㄒ唬┕嗄峡h森林資源及森林災(zāi)害情況
　　灌南縣位于江蘇省東北部，是連云港市的南大門(mén)，縣域面積1041平方公里，轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，237個(gè)行政村，人口76萬(wàn)，耕地面積89萬(wàn)畝。全縣擁有林業(yè)用地36.33萬(wàn)畝，森林覆蓋率達(dá)25.53%，林木蓄積量達(dá)260萬(wàn)立方米。森林資源中大部分為商品林，公益林占資源總體比例不到10%。灌南縣素有全國(guó)“桐木之鄉(xiāng)”、“楊木之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，林木資源主要分布在溝旁、路旁、渠旁、堤旁。
　　灌南縣地處暖溫帶與亞熱帶交界區(qū)，為落葉闊葉林與常綠闊葉林的過(guò)渡地帶。當(dāng)?shù)亓帜静∠x(chóng)害頻發(fā)且復(fù)雜，較常見(jiàn)的有黃刺蛾蟲(chóng)病、白楊葉銹病、青楊葉銹病、黃楊葉銹病等，病蟲(chóng)災(zāi)害嚴(yán)重影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。在各種森林災(zāi)害中，火災(zāi)一直都是威脅森林安全的一大殺手。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2008年11月至2009年4月期間，江蘇省全省共發(fā)生森林火災(zāi)40起，火場(chǎng)總面積48.39公頃，受害面積5.53公頃。另外，在不同年份，受全球總體氣候變化的影響，灌南縣森林資源還會(huì)不同程度地受到其他災(zāi)害的影響，如2008年遭遇受低溫雨雪霜凍災(zāi)害侵襲。從總體上看，森林保險(xiǎn)在灌南地區(qū)存在著很大的潛在需求。
　?。ǘ┕嗄峡h森林災(zāi)害賠付及森林保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀
　　森林保險(xiǎn)是以天然林或人工林生長(zhǎng)中的林木，或已采伐待運(yùn)的林木為保險(xiǎn)對(duì)象的一種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。我國(guó)的森林保險(xiǎn)開(kāi)展起步于20世紀(jì)80年代，到了90年代由于保險(xiǎn)公司改制，森林保險(xiǎn)成為一種商業(yè)保險(xiǎn)，因其賠付率高、利潤(rùn)率低，很多保險(xiǎn)公司不愿承保此業(yè)務(wù)。2010年以來(lái)，隨著集體林權(quán)制度改革的全面開(kāi)展，政策性森林保險(xiǎn)被劃歸到主體改革結(jié)束之后的配套改革內(nèi)容之中。政策性森林保險(xiǎn)即政府在開(kāi)展森林保險(xiǎn)時(shí)直接經(jīng)營(yíng)或?qū)?gòu)買(mǎi)主體進(jìn)行大量補(bǔ)貼，現(xiàn)在福建、江西、浙江等地已有序開(kāi)展。
　　灌南縣林權(quán)改革起步較晚，2009年，灌南縣被確定為江蘇省10個(gè)集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣之一，開(kāi)始系統(tǒng)性的進(jìn)行林改各項(xiàng)工作。截至2009年底，全縣25.1萬(wàn)畝集體林地全部明確經(jīng)營(yíng)主體，其中均分到戶集體林地22.1萬(wàn)畝，占88.05%；承包、租賃、買(mǎi)斷經(jīng)營(yíng)的集體林地2.97萬(wàn)畝，占11.8%；仍然由集體經(jīng)營(yíng)的林地322畝，占0.15%。全縣集體林地確權(quán)率達(dá)100%，集中發(fā)放林權(quán)證1105宗，初步實(shí)現(xiàn)了生態(tài)增強(qiáng)、林木增效、農(nóng)民增收的目標(biāo)。當(dāng)前，灌南縣林權(quán)改革的主體改革部分已基本完成，下一階段的工總重心在做好各項(xiàng)林改配套改革工作，其中推行政策性森林保險(xiǎn)是不可忽視的內(nèi)容。
　　當(dāng)前，由于未能開(kāi)展森林保險(xiǎn)工作，灌南縣對(duì)于林業(yè)生產(chǎn)中森林遭遇的各種自然災(zāi)害主要采取以防為主，損失自理，對(duì)于重大的自然災(zāi)害，政府會(huì)給予一定安慰性的補(bǔ)貼，但這對(duì)于以森林作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)根基的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，保障力度顯然是不夠的。灌南縣在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，而作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一部分的森林保險(xiǎn)在推廣時(shí)可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，加快發(fā)展，縮小差距。
　　二、灌南發(fā)展政策性森林保險(xiǎn)的必要性和可行性
　?。ㄒ唬┥直ｋU(xiǎn)具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)
　　當(dāng)前，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，由于森林保險(xiǎn)的自身特性應(yīng)將其歸為介于私人物品和公共物品之間并且更趨近于后者的準(zhǔn)公共物品。王華麗等認(rèn)為森林保險(xiǎn)產(chǎn)品在效用上具有一定程度的不可分割性；森林保險(xiǎn)在消費(fèi)上具有一定的非排他性；森林保險(xiǎn)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的規(guī)模性很高；并且森林保險(xiǎn)服務(wù)利益計(jì)算具有模糊性。這些特點(diǎn)將森林保險(xiǎn)同一般私人物品和公共物品區(qū)分開(kāi)來(lái)。森林的使用價(jià)值一方面屬于有形效用；而另一方面森林所提供的無(wú)形的生態(tài)效用，卻被整個(gè)社會(huì)無(wú)償享用，因此，森林保險(xiǎn)為森林分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)其受益者不僅僅是林戶，而是全體社會(huì)成員。吳希熙等學(xué)者通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)模型表明森林保險(xiǎn)的邊際私人成本大于邊際社會(huì)成本，而邊際私人收益卻小于邊際社會(huì)收益，出現(xiàn)雙重的正外部效應(yīng)。而一般的商業(yè)保險(xiǎn)屬于私人物品，成本和收益的外部性較小。因此，政府的直接經(jīng)營(yíng)或大量補(bǔ)貼是森林保險(xiǎn)發(fā)展的必要條件。
　　（二）國(guó)家對(duì)于開(kāi)展政策性森林保險(xiǎn)的要求和指示
　　2008年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，著重提出了“加快建立政策性森林保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力?！弊鳛榱謾?quán)制度改革的配套措施，政策性森林保險(xiǎn)得到了中央的高度重視和大力支持。為了貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署，2009年5月，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2009]170號(hào)），“積極探索建立森林保險(xiǎn)體系”被列為其中六條指導(dǎo)意見(jiàn)的重要一條，要求“各地要把森林保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌安排，通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼等必要的政策手段引導(dǎo)保險(xiǎn)公司、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)專業(yè)合作組織、林農(nóng)積極參與森林保險(xiǎn)擴(kuò)大森林投保面積。”
　?。ㄈ┮验_(kāi)展政策性森林保險(xiǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)借鑒
　　我國(guó)開(kāi)展森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作最早始于1984年的桂林，運(yùn)行二十多年來(lái)，全國(guó)已經(jīng)有二十多個(gè)省份開(kāi)展了各種形式的森林保險(xiǎn)，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)石焱等學(xué)者的調(diào)研結(jié)果，湖南省森林保險(xiǎn)開(kāi)展的具體形式與做法主要有以下四種形式：地方政府下文投保；林業(yè)龍頭企業(yè)、轉(zhuǎn)林場(chǎng)和林業(yè)承包大戶自主投保；承保人和投保人委托中介投保；生態(tài)公益林和退耕還林投保。這四種形式分別針對(duì)不同的營(yíng)林主體提供不同的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，有針對(duì)性地滿足投保人的需求，同時(shí)對(duì)森林資源的保護(hù)和受災(zāi)林地恢復(fù)生產(chǎn)收起到了重大作用。
　　目前，福建省正在開(kāi)展的森林保險(xiǎn)其主要對(duì)象是生長(zhǎng)和管理正常的商品林、生態(tài)公益林及林權(quán)抵押貸款的造林。在保險(xiǎn)期限內(nèi)，因火災(zāi)直接造成的保險(xiǎn)林木死亡、因火災(zāi)施救造成的保險(xiǎn)林木死亡，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償。森林火災(zāi)保險(xiǎn)以畝為投保計(jì)量單位，不分樹(shù)齡與樹(shù)種，每畝400元；保險(xiǎn)費(fèi)率生態(tài)公益林、國(guó)有商品林4‰，其他5‰；2008年起，商品林的保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)為3‰。湖南和福建是我國(guó)開(kāi)展森林保險(xiǎn)較早并且取得成績(jī)較顯著的兩省，該兩省的經(jīng)驗(yàn)具非常值得灌南借鑒和學(xué)習(xí)。從各森林保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施情況上來(lái)看，政府對(duì)投保農(nóng)戶進(jìn)行資金補(bǔ)貼和政策扶持是開(kāi)展森林保險(xiǎn)的重要保障。
　　三、灌南縣開(kāi)展政策性森林保險(xiǎn)的建議
　　森林保險(xiǎn)是深化林權(quán)改革的措施之一，對(duì)整個(gè)林業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的林業(yè)生產(chǎn)具有重大意義。政府在推行這一措施的過(guò)程中，一定要高度重視，統(tǒng)籌安排。根據(jù)中央和江蘇省政府全面推進(jìn)林權(quán)制度改革的政策方針，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合灌南縣森林資源情況及林權(quán)改革工作開(kāi)展情況，對(duì)灌南縣開(kāi)展政策性森林保險(xiǎn)提出以下建議：
　　第一，政府要積極發(fā)揮自身的主體作用，積極引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為不同的營(yíng)林主體提供不同類(lèi)型的森林保險(xiǎn)產(chǎn)品。
　　第二，大力宣傳動(dòng)員，讓農(nóng)民了解森林保險(xiǎn)的相關(guān)信息以及參加森林保險(xiǎn)的重要性，增加農(nóng)民的投保參保意識(shí)。
　　第三，組織調(diào)研，深入農(nóng)戶了解林農(nóng)對(duì)于森林保險(xiǎn)的切實(shí)需求。
　　第四，探索制定實(shí)施方案，目前江蘇省關(guān)于森林保險(xiǎn)具體做法的文件只有《江蘇省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)林木火災(zāi)保險(xiǎn)條款》，該條款僅僅針對(duì)林木火災(zāi)保險(xiǎn)提出了相應(yīng)的賠付措施，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足灌南縣對(duì)森林保險(xiǎn)的全部需求，還需要針對(duì)灌南森林多發(fā)的各種災(zāi)害制定不同保險(xiǎn)規(guī)定。
　　第五，補(bǔ)貼扶持。對(duì)于灌南縣來(lái)說(shuō)，森林保險(xiǎn)屬于新生事物，農(nóng)民接受起來(lái)需要一個(gè)過(guò)程，政府在開(kāi)展森林保險(xiǎn)工作的前期一定要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)農(nóng)民參保，這要求政府在財(cái)政投入上予以一定的傾向和支持。等到森林保險(xiǎn)發(fā)展較為成熟，接近商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)化要求時(shí)，可再逐步轉(zhuǎn)向由農(nóng)民自主自愿投保的商業(yè)保險(xiǎn)模式。
　　第六，嘗試林業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)證券化，保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)金融有價(jià)證券向資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上是將保險(xiǎn)業(yè)的現(xiàn)金流組合、拆分，變成新的不同的金融有價(jià)證券。實(shí)踐表明，保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)證券化可以通過(guò)資本市場(chǎng)有效轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在森林保險(xiǎn)中運(yùn)用這一舉措既可以承擔(dān)大額風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)可以降低保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
　　第七，配合林改深化改革。森林保險(xiǎn)是集體林權(quán)改革配套改革的重要措施，同時(shí)，開(kāi)展森林保險(xiǎn)需要有明析的林業(yè)產(chǎn)權(quán)為前提，二者相互促進(jìn)，灌南當(dāng)?shù)卣诮窈蟮倪^(guò)程中仍要繼續(xù)完善主體改革，解決林權(quán)糾紛問(wèn)題，為開(kāi)展政策性森林保險(xiǎn)鋪平道路。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、李澤.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的建立及財(cái)政政策取向[J].地方財(cái)