關(guān)于我國(guó)小額貸款公司監(jiān)管問(wèn)題的思考

　　摘要：近年來(lái)，小額貸款公司在我國(guó)發(fā)展迅速，在扶貧及支持中小企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，與此同時(shí)，對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管也提上日程。文章介紹了我國(guó)小額貸款公司的起源與發(fā)展現(xiàn)狀，分析了小額貸款公司監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，同時(shí)借鑒國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)小額貸款公司的監(jiān)管提出了對(duì)策與建議。
　　關(guān)鍵詞：小額信貸；小額貸款公司；監(jiān)管
　　
　　近年來(lái)，小額貸款公司在我國(guó)發(fā)展迅速，在扶貧及支持中小企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。隨著我國(guó)小額貸款公司的迅速發(fā)展，小額貸款公司的監(jiān)管問(wèn)題也逐步浮出水面，因而加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督管理是有必要的。
　　一、我國(guó)小額貸款公司的監(jiān)管現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題
　　目前對(duì)小額貸款公司起規(guī)范和指導(dǎo)作用的各種政策法規(guī)主要來(lái)自銀監(jiān)會(huì)和央行下發(fā)的文件、各地方政府自行出臺(tái)的地方性政策法規(guī)和小額貸款公司協(xié)會(huì)制定的行業(yè)自律性規(guī)章、小額貸款公司自行制定的各種內(nèi)部規(guī)章制度。按照規(guī)定，小額貸款公司設(shè)立的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)歸屬于省級(jí)人民政府，銀監(jiān)會(huì)、人民銀行及公安部門(mén)也對(duì)小額貸款公司負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。由于我國(guó)的小額貸款公司“只貸不存”，所以監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其不需要進(jìn)行審慎性監(jiān)管，而是采取備案登記管理，小額貸款公司只要定期將貸款發(fā)生額、貸款余額、客戶戶數(shù)、平均單戶貸款余額、前十位最高貸款戶、貸款利率分布等主要信息，報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案即可。
　　由于我國(guó)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的法律和確定的監(jiān)管主體，造成了監(jiān)管上的諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　（一）對(duì)小額貸款公司的性質(zhì)界定模糊
　　《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》將小額貸款公司的性質(zhì)描述為“由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司”，由此可見(jiàn)，小額貸款公司在發(fā)起人和組織形式上合一般的公司相類似，但是貸款業(yè)務(wù)又是一般的公司所不能經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》忽略了小額貸款公司的金融機(jī)構(gòu)的屬性，使其不需要申請(qǐng)金融許可證就可以經(jīng)營(yíng)部分金融業(yè)務(wù)，這對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和發(fā)展具有不利的影響，同時(shí)對(duì)確定監(jiān)管的法律和監(jiān)管的主體也造成了困難。
　　（二）對(duì)小額貸款公司監(jiān)管的法律體系不完善
　　目前我國(guó)的小額貸款公司并不是金融機(jī)構(gòu)，所以《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《貸款通則》等法律規(guī)范對(duì)于我國(guó)的小額貸款公司來(lái)說(shuō)并不適用，而銀監(jiān)會(huì)和人民銀行出臺(tái)的對(duì)小額貸款公司起規(guī)范和指導(dǎo)作用的政策法規(guī)沒(méi)有上升到嚴(yán)格的法律層面，最高的只是金融規(guī)章和規(guī)范性的文件，在實(shí)踐中對(duì)小額貸款公司活動(dòng)的規(guī)范只是通過(guò)決定、通知和意見(jiàn)等形式進(jìn)行的，這不利于小額貸款公司長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。
　　（三）各地的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一
　　由于小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)歸屬于省級(jí)人民政府，各地方政府自行出臺(tái)地方性政策法規(guī)，例如，浙江省出臺(tái)的《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)登記管理暫行辦法》，安徽省出臺(tái)的《安徽省小額貸款公司監(jiān)管暫行規(guī)定》、《安徽省設(shè)立小額貸款公司申報(bào)審批登記工作指引（試行）》，等等，這就造成了各地對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管所遵循的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不一，難以對(duì)全國(guó)的小額貸款公司實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管。
　　（四）對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管存在著多頭管理
　　當(dāng)前，對(duì)我國(guó)小額貸款公司的監(jiān)管存在著多頭管理的問(wèn)題。在實(shí)踐中，大多由省（直轄市）政府指定省（直轄市）金融辦組織并牽頭當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、公安局、工商局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)督管理。但在是否存在非法集資方面，銀監(jiān)會(huì)和公安部門(mén)負(fù)有監(jiān)管的職責(zé)，人民銀行則負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的利率、資金流向等進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。多頭管理容易產(chǎn)生形式化，造成監(jiān)管的虛擬化，同時(shí)小額貸款公司面對(duì)多頭管理，苦不堪言，疲于應(yīng)付，這不利于小額貸款公司的健康發(fā)展。
　　（五）利率監(jiān)管演變成了利率限制
　　小額貸款公司的操作成本較高，其貸款利率的水平必須足以覆蓋其資金成本、運(yùn)營(yíng)成本和可以預(yù)見(jiàn)的信貸損失，并能產(chǎn)生一定的利潤(rùn)和收入，這樣才能保證小額貸款公司可持續(xù)性地發(fā)展，這也是我國(guó)小額貸款公司必須實(shí)行較高利率的原因。但是貸款利率上限又必須遵循最高人民法院有關(guān)規(guī)定，即不得超過(guò)人民銀行公布的同期同檔次貸款基準(zhǔn)利率的四倍，超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)。這就意味著我國(guó)的小額貸款公司不能根據(jù)其經(jīng)營(yíng)成本的科學(xué)計(jì)算來(lái)自由擬定利率，從而可能導(dǎo)致收入無(wú)法彌補(bǔ)成本，出現(xiàn)虧損并最終垮掉的后果，嚴(yán)重影響了小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展能力。
　　二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒
　　國(guó)際上小額信貸發(fā)展比較好的國(guó)家，都對(duì)小額貸款公司的性質(zhì)有著明確的界定，有著較為完善的監(jiān)管法律體系及確定的監(jiān)管主體，并且國(guó)際上的小額信貸機(jī)構(gòu)不僅能夠發(fā)放貸款，同時(shí)也能吸收公眾存款，這對(duì)于小額信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展有著重要的意義。本文將介紹幾個(gè)小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展較好的國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。
　　（一）孟加拉國(guó)
　　小額信貸在孟加拉國(guó)的發(fā)展是十分迅速的。1976年，穆罕默德·尤努斯教授在孟加拉的Jobra村開(kāi)創(chuàng)了小額信貸實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，效果很好。1983年，孟加拉中央銀行和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)允許該項(xiàng)目注冊(cè)為正規(guī)銀行，鄉(xiāng)村銀行由此成立。在此后的30年間，鄉(xiāng)村銀行逐漸發(fā)展成為組織遍及全國(guó)的金融機(jī)構(gòu)，總資產(chǎn)在10億美元以上，服務(wù)于全國(guó)64個(gè)地區(qū)的68000個(gè)村，還款率平均高達(dá)95%-100%。近些年來(lái)，孟加拉國(guó)在小額信貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管的領(lǐng)域取得了兩大進(jìn)步：一是將小額信貸銀行和非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)納入了法律框架之內(nèi)；二是建立了新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)家建立了一個(gè)專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，這個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然和中央銀行在業(yè)務(wù)上保持聯(lián)系，但是獨(dú)立于中央銀行之外。這使得孟加拉國(guó)的小額信貸在健全的法律框架和專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之下獲得了更好更快的發(fā)展。
　　（二）印尼
　　印尼的小額信貸業(yè)務(wù)是由正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)提供，這使得這些機(jī)構(gòu)不僅能夠發(fā)放貸款，同時(shí)可以吸收存款，并且不同類別的金融機(jī)構(gòu)有著不同的監(jiān)管主體，印尼人民銀行信貸部、小商業(yè)銀行由印尼中央銀行監(jiān)管，地方性信用社由省級(jí)政府監(jiān)管，信貸聯(lián)盟由中小企業(yè)合作部監(jiān)管，典當(dāng)由財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管，監(jiān)管主體十分明確。此外，印尼還建立了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及營(yíng)業(yè)牌照制度、存款保險(xiǎn)制度等一系列監(jiān)管制度。
　　（三）烏干達(dá)
　　烏干達(dá)已經(jīng)通過(guò)了小額信貸銀行法，將小額信貸的監(jiān)管納入了正規(guī)的法律監(jiān)管框架之內(nèi)，并由國(guó)家金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。此外，對(duì)于吸收公眾存款、專門(mén)從事小額信貸的機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門(mén)檻較低，對(duì)其資本金要求只有27萬(wàn)美元，僅相當(dāng)于銀行的1/8。
　　（四）墨西哥
　　墨西哥有著較為完善合理的法律體系，通過(guò)將“公共信貸機(jī)構(gòu)”與商業(yè)銀行區(qū)別監(jiān)管的方式，保證小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展，同時(shí)允許小額信貸機(jī)構(gòu)吸收公眾儲(chǔ)蓄，獲得可持續(xù)的資金來(lái)源，對(duì)其貸款利率沒(méi)有任何限制，完全實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。政府對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的支持措施主要是通過(guò)政府出資建立的各種基金和信托機(jī)構(gòu)為小額信貸機(jī)構(gòu)提供批發(fā)資金，包括：國(guó)家財(cái)政銀行、農(nóng)村銀行、與農(nóng)業(yè)相關(guān)的信托基金等。正是由于這些因素，使得墨西哥的小額信貸得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。
　　這些國(guó)家對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)不斷完善對(duì)我國(guó)小額貸款公司的監(jiān)管有著十分寶貴的借鑒意義，為我國(guó)完善對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管有著重要的啟示。
　　
　　三、完善我國(guó)小額貸款公司監(jiān)管的對(duì)策和建議
　　（一）明確小額貸款公司的非銀行金融機(jī)構(gòu)的屬性
　　在我國(guó)，金融機(jī)構(gòu)分為銀行金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu)兩大類。銀行金融機(jī)構(gòu)以營(yíng)利為目的，以吸收存款、發(fā)放貸款為主要的業(yè)務(wù)，包括在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行。非銀行金融機(jī)構(gòu)包括金融資產(chǎn)管理公司、信托公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、貨幣經(jīng)濟(jì)公司等。小額貸款公司經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)，應(yīng)將其歸為金融機(jī)構(gòu)，但是小額貸款公司部能吸收存款，也不能辦理轉(zhuǎn)賬和結(jié)算業(yè)務(wù)，其與商業(yè)銀行有著一定的區(qū)別，所以應(yīng)該將其明確為非銀行金融機(jī)構(gòu)。
　　（二）出臺(tái)對(duì)小額貸款公司監(jiān)管的相關(guān)法律文件
　　我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)針對(duì)小額貸款公司的相關(guān)法律文件，建立系統(tǒng)的監(jiān)管框架對(duì)小額貸款公司實(shí)施有效的監(jiān)管。沒(méi)有法律作為準(zhǔn)繩，就難以保證小額貸款公司長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管都是依據(jù)決定、通知和意見(jiàn)來(lái)進(jìn)行的，雖有一定的約束力，但是文件的法律效力較低，我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情，制定一部《小額信貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管法》，將小額貸款的法律地位、法律屬性、經(jīng)營(yíng)方向和宗旨，用法律的形式固定下來(lái)，這樣可以使各地對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來(lái)，加快小額貸款公司的發(fā)展，使其更好地為中小企業(yè)和農(nóng)村金融服務(wù)。
　　（三）確定小額貸款公司的監(jiān)管部門(mén)
　　對(duì)于小額貸款公司的監(jiān)管部門(mén)，社會(huì)上有三種觀點(diǎn)：一是仍由地方政府監(jiān)管，探索地方政府監(jiān)管小型或準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的模式；二是交給銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)具備監(jiān)管的資格和經(jīng)驗(yàn)；三是成立一個(gè)協(xié)調(diào)委員會(huì)對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管。
　　根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立銀監(jiān)會(huì)為小額貸款公司的監(jiān)管部門(mén)，主要有以下三點(diǎn)原因：一是銀監(jiān)會(huì)是我國(guó)目前唯一法定的非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)關(guān)；二是銀監(jiān)會(huì)可以實(shí)施其他機(jī)構(gòu)所不能任意行使的各種監(jiān)管措施，可以對(duì)小額貸款公司實(shí)行非審慎性的監(jiān)管；三是銀監(jiān)會(huì)具有豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，尤努斯教授曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“不能把監(jiān)管工作留給不了解我們工作的人”，所以應(yīng)當(dāng)由具有豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的監(jiān)管人員的銀監(jiān)會(huì)對(duì)我國(guó)的小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管。
　　（四）取消利率限制
　　我國(guó)目前小額貸款公司為商業(yè)性的小額信貸機(jī)構(gòu)，而商業(yè)性的小額信貸機(jī)構(gòu)貸款利率的設(shè)定必須能夠覆蓋資金的成本、貸款的損失和經(jīng)營(yíng)的成本。小額貸款公司的成本要高于商業(yè)銀行，其要想達(dá)到財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性就必須設(shè)定較高的貸款利率，因此，有必要取消對(duì)小額貸款公司的利率限制。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、中國(guó)人民銀行小額信貸專題組.小額貸款公司指導(dǎo)手冊(cè)[M].中國(guó)金融