地方政府融資的PPP模式:應(yīng)用與分析

　　摘要：本文著重介紹了地方政府融資的新模式PPP的基本含義、主要特點(diǎn)，并結(jié)合各地實(shí)踐具體討論了這一模式在幫助地方政府發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)及發(fā)展社會(huì)事業(yè)中的作用和意義。
　　關(guān)鍵詞：地方政府；融資模式；PPP
　　中圖分類(lèi)號(hào)：F812；F127
　　
　　當(dāng)前，地方政府需要花錢(qián)的地方很多，除了需要維持自身的運(yùn)營(yíng)開(kāi)支外，還普遍面臨著發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化和發(fā)展社會(huì)事業(yè)這三大任務(wù)。比如，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)行招商引資、園區(qū)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶持等；而推進(jìn)城鎮(zhèn)化則需要建立健全社會(huì)保障、加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供安居保障房等；發(fā)展社會(huì)事業(yè)則需要加大教育投入力度、提高醫(yī)療衛(wèi)生水平、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等。這些事務(wù)一方面資金需求龐大、數(shù)量驚人，靠自有財(cái)政資金無(wú)法滿(mǎn)足，也無(wú)以為繼；另一方面，又在不同程度上存在一定的收益性，可以通過(guò)一定的方式引入民間資金。然而，民間資金的引入不單單是一個(gè)融資問(wèn)題，更是一個(gè)管理問(wèn)題，即涉及采用什么樣的組織模式才能讓民間資金放心地進(jìn)來(lái)、安心地經(jīng)營(yíng)、開(kāi)心地收益。如果民間資金得不到保障，或者收益率過(guò)低，就沒(méi)有人愿意投資；反之，如果放任民間資金進(jìn)入，沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)制措施，則享受這些服務(wù)的公共部門(mén)可能要飽受私人壟斷或掠奪之苦。PPP（Public-Private-Partnerships，公私伙伴關(guān)系）就是這樣一個(gè)兼容兩方面考慮的模式。所謂PPP，是指在政府公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)的合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能并同時(shí)為民營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益（賈康、孫潔，2009）。這種合作和管理過(guò)程可以在不排除并適當(dāng)滿(mǎn)足私人部門(mén)的投資盈利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。
　　PPP模式興起于20世紀(jì)90年代，在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、環(huán)境保護(hù)和公用事業(yè)等公共產(chǎn)品領(lǐng)域有著廣泛的應(yīng)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1985—2008年間，全球融資額超過(guò)4500億美元約有1100個(gè)大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式（吳時(shí)舫，2010）。PPP可以成為政府撬動(dòng)民間資金實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目標(biāo)的杠桿。在一個(gè)典型的PPP項(xiàng)目里，政府部門(mén)和私人部門(mén)合作成立項(xiàng)目公司——特別目的公司（Special Purpose Company，SPC）。然后，以項(xiàng)目為主體，根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施（如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、沿線(xiàn)土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等）的力度來(lái)安排融資。項(xiàng)目資金最主要的來(lái)源是SPC出資以及SPC向商業(yè)銀行的貸款。政府部門(mén)賦予SPC項(xiàng)目的特許開(kāi)發(fā)權(quán)，由SPC代替政府進(jìn)行項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目建成后，SPC在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，SPC通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益來(lái)回收資金，經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后經(jīng)營(yíng)權(quán)將移交給政府。①?gòu)V義的PPP可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三類(lèi)。
　　值得注意的是，PPP不僅是一個(gè)融資工具，更是一種管理模式。事實(shí)上，融資只是PPP的目的之一，并不是全部。政府和公共部門(mén)除了利用民營(yíng)部門(mén)的資本外，還利用了民營(yíng)部門(mén)的生產(chǎn)與管理技術(shù)。賈康等 （2009）的研究總結(jié)了PPP管理模式的三大特征，即伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。所謂伙伴關(guān)系，就是合作雙方達(dá)成了一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。民營(yíng)部門(mén)以此為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，公共部門(mén)以此為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。所謂利益共享，不是指公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)分享利潤(rùn)，而是通過(guò)PPP這樣一種模式對(duì)民營(yíng)部門(mén)可能的高額利潤(rùn)進(jìn)行控制，因?yàn)檫@一模式涉及更多的公眾利益，具有社會(huì)綜合效益最大化的導(dǎo)向。而風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)則是指，合作的雙方將根據(jù)自身的條件承擔(dān)那些自己有優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。②
　　由于上述特征，PPP這一模式對(duì)那些介于政府和市場(chǎng)邊界的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供尤其適用。由于引入了民營(yíng)部門(mén)，PPP模式不僅緩解了政府的融資問(wèn)題，還創(chuàng)造出了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)——SPC。一方面，這一機(jī)構(gòu)借助民營(yíng)部門(mén)的管理和技術(shù)，其運(yùn)營(yíng)效率要優(yōu)于單純由政府來(lái)管理的模式；另一方面，也正是由于民營(yíng)部門(mén)的加入，使其不像現(xiàn)有多數(shù)融資平臺(tái)那樣由于是政府附屬單位而缺乏獨(dú)立性，其預(yù)算約束得到了硬化和強(qiáng)化，與政府信用之間的連帶關(guān)系也得到了一定的弱化。而政府部門(mén)的角色則從全方位的負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的促進(jìn)者和監(jiān)管者，政府也得以從更大程度上將經(jīng)營(yíng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)部門(mén)。因此，引入PPP模式有助于解決政府與市場(chǎng)之間的定位問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)雙邊的資源互補(bǔ)和社會(huì)公共產(chǎn)品提供上的帕累托改進(jìn)。這些特征使得PPP成為地方政府融資模式創(chuàng)新的重要方向之一。下面將結(jié)合地方政府的三大任務(wù)分別選擇一個(gè)典型案例來(lái)介紹PPP模式的具體應(yīng)用。
　　
　　一、應(yīng)用PPP撬動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展
　　
　　所謂戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動(dòng)作用，知識(shí)技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長(zhǎng)潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（國(guó)發(fā)〔2010〕32號(hào)）中明確將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)和新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)等七大行業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并制定相關(guān)政策加以扶持。各地方政府也紛紛將這些產(chǎn)業(yè)作為未來(lái)“十二五”期間重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。在具體操作中，多數(shù)地方為了吸引這些產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)落戶(hù)，在用地指標(biāo)、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面予以大幅優(yōu)惠。但由于龍頭企業(yè)數(shù)量本身有限，這反過(guò)來(lái)造成了各地優(yōu)惠政策的大比拼。一些地方甚至直接送地、送稅收返還給企業(yè)。這種做法不僅不能起到有效補(bǔ)充財(cái)力的作用，而且對(duì)本地區(qū)本行業(yè)其他企業(yè)形成了新的不公。這不僅不會(huì)起到鼓勵(lì)和支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的作用，還會(huì)破壞行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，阻礙真正意義上的技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新。本文認(rèn)為，吸引龍頭企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)固然重要，但更重要的是培育和支持那些更具活力的科技型中小企業(yè)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，科技型中小企業(yè)是進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和集成的重要主體，是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。而這類(lèi)科技型中小企業(yè)多數(shù)存在融資難的問(wèn)題。這方面，地方政府可以大做文章。設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金就是這樣一個(gè)很好的撬桿，也是應(yīng)用PPP模式扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的典型舉措。
　　所謂創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的政策性基金。其功能主要有：（1）資金放大功能。引導(dǎo)基金通過(guò)借款、參股、擔(dān)保等方式，既調(diào)動(dòng)民間資金，又調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)資金、銀行資金、證券基金等金融機(jī)構(gòu)作為投資主體，共同發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，形成國(guó)有資本、境內(nèi)民間資本、海外資本共同參與的多元投資格局，多方位、多渠道、多形式拓展創(chuàng)業(yè)企業(yè)的融資渠道，一般可撬動(dòng)20倍以上的資金來(lái)加速科研成果的孵化和產(chǎn)業(yè)化。（2）風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)功能。處于種子期的戰(zhàn)略新興企業(yè)，由于面臨研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)成長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的以贏利為目的的商業(yè)投資機(jī)構(gòu)難以判斷其盈利前景而不愿介入。而這類(lèi)創(chuàng)業(yè)企業(yè)又恰恰迫切需要得到資金支持。引導(dǎo)基金通過(guò)為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供資金支持和信用擔(dān)保，可以有效引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期創(chuàng)業(yè)企業(yè)，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。（3）政策導(dǎo)向功能。引導(dǎo)基金可以針對(duì)地區(qū)亟需發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有選擇地與專(zhuān)注于這些行業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作發(fā)起設(shè)立各種創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)基金，優(yōu)先投入政府重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)，加速高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化，培育一批骨干龍頭企業(yè)，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)盡快成長(zhǎng)為支柱產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
　　
　　引導(dǎo)基金是獨(dú)立事業(yè)法人，由有關(guān)部門(mén)任命或派出人員組成的理事會(huì)行使決策管理職責(zé)，并對(duì)外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任。不同于商業(yè)性基金，引導(dǎo)基金不以贏利為目的，但求保本微利經(jīng)營(yíng)。在具體方式上，引導(dǎo)基金一般以“基金的基金”方式進(jìn)行運(yùn)作，可由引導(dǎo)基金與民間創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，由這個(gè)基金對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資，引導(dǎo)基金本身不參與其所支持的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金的具體投資決策，主要用好監(jiān)督權(quán)。在利益分配上，引導(dǎo)基金為了吸引民間資本，往往會(huì)讓出部分利益給民間資本，同時(shí)在一定的時(shí)期退出，讓民間資本能夠以較小的代價(jià)收回政府股份。引導(dǎo)基金的組織和運(yùn)營(yíng)集中體現(xiàn)了PPP模式的主要特征。以中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金為例，目前其運(yùn)作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心，資金來(lái)源為中關(guān)村管委會(huì)政府資金，總規(guī)模為5億元，主要采用種子資金、跟進(jìn)投資和參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)等三種形式進(jìn)行運(yùn)作，主要任務(wù)是吸引國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和管理團(tuán)隊(duì)入駐，重點(diǎn)投資高技術(shù)項(xiàng)目和企業(yè)，促進(jìn)本地區(qū)的創(chuàng)業(yè)投資業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，中關(guān)村創(chuàng)投已分別與聯(lián)想投資、IDG VC、德同資本、啟迪創(chuàng)投、光大控股、聯(lián)華控股、北極光創(chuàng)投、青云創(chuàng)投、英飛尼迪等境內(nèi)外知名創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，共同發(fā)起設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資子基金總規(guī)模達(dá)50多億元，投資領(lǐng)域涉及TMT、清潔技術(shù)、生物醫(yī)藥、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、高技術(shù)服務(wù)等行業(yè)。③
　　
　　二、應(yīng)用PPP推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程
　　
　　城鎮(zhèn)化引發(fā)了巨大的投資需求。據(jù)測(cè)算，到2025年，城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的總投資需求將近150萬(wàn)億元，全國(guó)將有13座人口規(guī)模超過(guò)千萬(wàn)的巨型城市，建筑面積需求近400億平方米，電力需求近9億千瓦，有多達(dá) 170座城市要建立大規(guī)模交通系統(tǒng)，需要鋪設(shè)50億平方米的公路和2.8萬(wàn)公里的地鐵 （陳元，2010）。如何為這些龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資是各地方政府都將面臨的重要問(wèn)題。在這方面，PPP模式也可以成為一個(gè)重要的載體。根據(jù)設(shè)立的特殊目的公司（SPC）的性質(zhì)不同，下面介紹三種不同的PPP模式：
　　——SPC作為合資公司。這種合資公司主要由地方政府的國(guó)資公司與私人部門(mén)合資設(shè)立，并以特許經(jīng)營(yíng)的方式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資、運(yùn)營(yíng)和管理。以北京地鐵四號(hào)線(xiàn)建設(shè)融資為例。由于種種原因，北京地鐵的公益性高于盈利性，民營(yíng)資金一般不愿進(jìn)入這一領(lǐng)域，同時(shí)北京地鐵在融資過(guò)程中貸款不易得到銀行認(rèn)可（因一直虧損運(yùn)營(yíng)，貸款需政府提供擔(dān)保），而財(cái)政資金又十分有限，這使得北京四號(hào)線(xiàn)地鐵建設(shè)資金不足問(wèn)題比較突出。香港地鐵雄厚的資金和卓越的運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)使之成為北京四號(hào)線(xiàn)地鐵建設(shè)的最佳合作伙伴。④按投資建設(shè)責(zé)任主體，北京地鐵四號(hào)線(xiàn)的全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程建設(shè)，投資額約為107億元，占項(xiàng)目總投資的70%，由北京地鐵四號(hào)線(xiàn)投資有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四號(hào)線(xiàn)公司”）負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資建設(shè)，投資額約為46億元，占項(xiàng)目總投資的30%，由香港地鐵公司與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司合作組建的北京京港地鐵有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“京港地鐵”）負(fù)責(zé)投資建設(shè)。京港地鐵注冊(cè)資本13.8億元人民幣，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司出資2%，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港鐵路有限公司各出資49%組建。四號(hào)線(xiàn)建成后，京港地鐵根據(jù)與四號(hào)線(xiàn)公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。京港地鐵負(fù)責(zé)地鐵四號(hào)線(xiàn)的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資。在30年的特許經(jīng)營(yíng)期，京港地鐵還將追加投資32億元用于設(shè)備的更新和維護(hù)。同時(shí)，由于四號(hào)線(xiàn)存在政府投資部分，通車(chē)后京港地鐵需要通過(guò)租賃的方式取得使用權(quán)，而30年的租金將達(dá)15億元。據(jù)此推算，地鐵四號(hào)線(xiàn)在30年內(nèi)實(shí)際吸引社會(huì)投資近100億元。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，京港地鐵將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾平唤o市政府指定部門(mén)，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給四號(hào)線(xiàn)公司。四號(hào)線(xiàn)已于2009年9月28日開(kāi)通試運(yùn)營(yíng)。⑤
　　——SPC為ABS的特設(shè)機(jī)構(gòu)。ABS是資產(chǎn)支持證券（Asset Backed Securities）的簡(jiǎn)稱(chēng)，是以資產(chǎn)池未來(lái)產(chǎn)生的可預(yù)期的現(xiàn)金流為支持而發(fā)行證券進(jìn)行融資的方式。ABS融資最具特色之處，就是通過(guò)一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)作為交易中介，以達(dá)到融資目的。ABS的操作思路是，由政府或政府融資平臺(tái)將這些基礎(chǔ)設(shè)施打包為一個(gè)資產(chǎn)組合，將之真實(shí)出售給由多方組成的SPC特設(shè)機(jī)構(gòu)，由這個(gè)SPC在金融市場(chǎng)上發(fā)行有價(jià)證券進(jìn)行融資。這個(gè)SPC既可以是純粹的民間機(jī)構(gòu)，也可以是公私合作的產(chǎn)物。因此，采用ABS為基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資是PPP模式的另一個(gè)應(yīng)用。與銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式相比，ABS的優(yōu)勢(shì)在于：一方面，通過(guò)將這些資產(chǎn)真實(shí)銷(xiāo)售給特設(shè)的SPC，將資產(chǎn)本身的償付能力與政府或者政府融資平臺(tái)的資信狀況嚴(yán)格分離開(kāi)，即實(shí)現(xiàn)了“破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)隔離”；另一方面，由于ABS一般都需要實(shí)現(xiàn)對(duì)擬證券化資產(chǎn)進(jìn)行集合和打捆，并輔以信用增級(jí)，因此這種債券一般為利率固定、流動(dòng)性強(qiáng)的高級(jí)債券，其票面利率水平較低，但比普通儲(chǔ)蓄、國(guó)債的投資回報(bào)要高一些，因而資金來(lái)源范圍也更為廣泛。南京城建就采用這一模式為污水處理設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行了融資。2006年7月，南京市城市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司以其所擁有的未來(lái)四年內(nèi)合計(jì)人民幣8億元的污水處理收費(fèi)收益權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)，向社會(huì)發(fā)行了規(guī)模為7.21億元的專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃受益憑證。該計(jì)劃共有四支產(chǎn)品，分別為一年期、兩年期、三年期和四年期，規(guī)模分別是1.21億元、1.3億元、2.3億元、2.4億元，預(yù)期收益率分別為2.8%～2.9％、3.2%～3.3％、3.5%～3.6％和3.8%～3.9％。該計(jì)劃以東海證券為管理人，由上海浦東發(fā)展銀行為受益憑證的本息償付提供不可撤銷(xiāo)的連帶責(zé)任擔(dān)保并對(duì)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃的資產(chǎn)進(jìn)行托管，通過(guò)深交所大宗交易系統(tǒng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓流通。目前，該項(xiàng)目已經(jīng)順利到期償付并清算（東海證券有限公司，2010）。
　　——SPC作為種子基金。厲以寧教授（2010）針對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程中公用事業(yè)資金籌措問(wèn)題，提出了設(shè)立中國(guó)公用事業(yè)投資基金的想法。他建議由財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委作為發(fā)起人，投入適當(dāng)?shù)呢?cái)政資金作為種子基金，吸引機(jī)構(gòu)投資者參加，機(jī)構(gòu)投資者主要是金融機(jī)構(gòu)、社保基金和其他的機(jī)構(gòu)投資者。然后，由這個(gè)公共事業(yè)投資基金發(fā)行公用事業(yè)發(fā)展債券，以基金債券的形式向社會(huì)募集資金。這一想法具有很強(qiáng)的針對(duì)性和前瞻性，也是PPP模式的典型應(yīng)用。事實(shí)上，發(fā)展公用事業(yè)基金和市政債券在發(fā)達(dá)國(guó)家已是普遍做法。這些基金和債券的發(fā)行不僅開(kāi)辟了居民投資的渠道，而且活躍了貨幣市場(chǎng)。據(jù)不完全的統(tǒng)計(jì)，截至2008年10月，全世界有63支城市基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，資金的規(guī)模加在一起有好幾百億美元，年平均回報(bào)率在10%～14％之間。我們認(rèn)為，這一想法可以先選擇一個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn)：考慮由地方財(cái)政拿出一部分資金或資產(chǎn)，聯(lián)合當(dāng)?shù)氐拇笮推髽I(yè)發(fā)起設(shè)立地方公用事業(yè)投資基金。由這個(gè)基金與地方政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，獲得對(duì)公用事業(yè)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和收益權(quán)，以此為基礎(chǔ)，再在資本市場(chǎng)發(fā)行債券籌集資金。如果這一想法能得到順利實(shí)施，將在很大程度上緩解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問(wèn)題。
　　
　　三、應(yīng)用PPP發(fā)展社會(huì)事業(yè)
　　
　　
　　PPP模式還有助于解決廉租住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的融資問(wèn)題。比如：由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，我國(guó)廉租房制度建設(shè)正面臨資金瓶頸，廉租房供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足城鎮(zhèn)住房弱勢(shì)群體的需要。應(yīng)用PPP模式，不僅可以引入民間資金加快廉租房建設(shè)，而且有助于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高廉租房運(yùn)營(yíng)管理的水平。在這一模式下，地方政府可以與民間資金合資設(shè)立廉租房建設(shè)管理公司，地方政府在土地批租、稅收、融資等方面予以政策支持，并對(duì)建成后的廉租房租金給予一定的補(bǔ)貼。要做到：一方面盡量降低私人資本投資于廉租房的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面又能體現(xiàn)廉租房的福利導(dǎo)向。目前，這一模式已經(jīng)在北京、上海、昆明等地有了初步嘗試，效果良好，值得進(jìn)一步探索和總結(jié)。
　　醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域也可以考慮引入PPP模式。賈康和孫潔（2010）探討了如何在公立醫(yī)院改革中采用PPP管理模式提高績(jī)效管理水平的問(wèn)題。⑥他們提出將醫(yī)院劃分為基礎(chǔ)設(shè)施和提供服務(wù)兩大部分，再根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的不同選擇相應(yīng)的PPP管理模式。比如，當(dāng)公立醫(yī)院提供的病房床位不足時(shí)，可通過(guò)向附近民營(yíng)部門(mén)租賃的形式加大供給，同時(shí)也可通過(guò)合同的方式讓民營(yíng)部門(mén)來(lái)提供病房床位。或者公立醫(yī)院可以與私營(yíng)公司簽約，讓其提供醫(yī)療設(shè)施，由公立醫(yī)院向私人運(yùn)營(yíng)商支付服務(wù)費(fèi)，監(jiān)管和控制所提供的服務(wù)及履約情況；或者由私營(yíng)部門(mén)與政府公共部門(mén)簽訂協(xié)議，由私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)醫(yī)院的建造和融資，政府公共部門(mén)回租取得醫(yī)院的使用權(quán)，私營(yíng)公司通過(guò)收取租金收回投資，等等。
　　在教育領(lǐng)域，PPP模式也可以有所作為。其實(shí)，我國(guó)在這方面早已有過(guò)嘗試，除了在國(guó)家層面多次出臺(tái)政策鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)外，在實(shí)際運(yùn)作上還出現(xiàn)了諸如BOT、教育股份制、教育券、公辦托管、國(guó)有民辦、民辦公助、名校轉(zhuǎn)制、公建民營(yíng)、租賃托管和中外合作等模式（高樹(shù)昱、吳華，2010）。以浙江嘉興南湖國(guó)際實(shí)驗(yàn)學(xué)校的新校舍建設(shè)為例。南湖國(guó)際實(shí)驗(yàn)學(xué)校的投資者是中寶科控（前身是中寶戴夢(mèng)得）投資股份有限公司的控股公司——浙江允升投資集團(tuán)有限公司（前身是嘉興發(fā)展投資有限公司）及其全資子公司嘉興市乍浦開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司。南湖國(guó)際教育投資有限公司是投資者設(shè)立的項(xiàng)目公司。由于原校園占地面積僅6476平方米，周邊沒(méi)有拓展的空間，制約了學(xué)校的發(fā)展。2001年4月13日，在嘉興市政府的支持下，秀城區(qū)人民政府與嘉興發(fā)展投資有限公司簽訂框架協(xié)議，以BOT模式合作辦學(xué)，易地建造新校舍。2001年10月11日，區(qū)政府與南湖國(guó)際教育投資有限公司正式簽訂《南湖國(guó)際實(shí)驗(yàn)學(xué)校特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》，正式啟動(dòng)新校遷建工程。新校舍原計(jì)劃投資2850萬(wàn)元，后因規(guī)模擴(kuò)大等原因，實(shí)際投入達(dá)5500萬(wàn)元。⑦ 類(lèi)似這樣的案例還有很多，這里就不一一列舉了。
　　
　　四、分析與思考
　　
　　地方政府融資模式創(chuàng)新是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又敏感的話(huà)題，是在現(xiàn)有體制環(huán)境下地方政府謀求發(fā)展之道的改革嘗試。PPP作為一種新型的融資模式，在處理政府邊界、硬化預(yù)算約束和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。但是，不可否認(rèn)的是，既然是一種嘗試，就不可避免地存在治理不完善、結(jié)構(gòu)不合理甚至操作起來(lái)變味走樣的問(wèn)題。從各地的實(shí)踐來(lái)看，有以下幾點(diǎn)需要注意：
　　投融資體制改革是進(jìn)行融資模式創(chuàng)新的必要前提。投融資體制改革的一個(gè)重點(diǎn)應(yīng)是向下放權(quán)讓利，充分調(diào)動(dòng)基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。事實(shí)上，基層政府往往具有上級(jí)政府所不具備的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)本地公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求有著更為直接的了解，由基層政府負(fù)責(zé)籌資建設(shè)不僅利用了當(dāng)?shù)氐男畔ⅲ曳险l(shuí)收益誰(shuí)付費(fèi)的基本要求，滿(mǎn)足了激勵(lì)相容條件。其次，應(yīng)考慮通過(guò)對(duì)壟斷行業(yè)改革、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)主要環(huán)節(jié)分解分拆以及建設(shè)項(xiàng)目公司化運(yùn)營(yíng)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)算約束，從而為融資模式創(chuàng)新創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。從根本上講，政府融資面臨的一個(gè)難題是預(yù)算軟約束。只有通過(guò)上述改革，才能有效緩解這一難題。
　　要高度重視建設(shè)規(guī)劃在城市建設(shè)中的引領(lǐng)作用。城市規(guī)劃的一個(gè)重要功能就是在合理布局的基礎(chǔ)上，適度積聚人口和集群產(chǎn)業(yè)，最大限度地發(fā)揮城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。只有這樣，城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)價(jià)值才能得到最大限度的體現(xiàn)，也才能對(duì)民間投資具有足夠的吸引力。一些地方之所以能夠采用多種方式引入民間資本，是因?yàn)槿藗儗?duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展很有信心，對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施盈利的前景很有信心。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，原理是同樣的，規(guī)劃更重要。只有通過(guò)科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行適度規(guī)模的人口和產(chǎn)業(yè)集聚，基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值才能得到最佳體現(xiàn)，才有可能采取公私合營(yíng)PPP的模式。
　　加強(qiáng)政府自身治理能力建設(shè)是成功實(shí)施PPP的關(guān)鍵。從各地的實(shí)踐來(lái)看，以有限的財(cái)政資金撬動(dòng)龐大的社會(huì)資金是融資模式創(chuàng)新的必然趨勢(shì)。這就意味著政府作為一方，要直接與民間資本打交道。而PPP模式對(duì)政府的管理能力提出了更高的要求。政府不僅要充當(dāng)利益的協(xié)調(diào)者，而且還是利益相關(guān)者（stake-holder）。在操作過(guò)程中，政府既存在監(jiān)管過(guò)度、承諾不可置信的問(wèn)題，也存在被私人部門(mén)“俘獲”、偏離公眾利益的可能。為此，一方面，迫切需要制定相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范各類(lèi)融資行為；另一方面，要從增加操作透明度、加強(qiáng)政府自身建設(shè)等方面來(lái)防范公共部門(mén)內(nèi)部的腐敗。總之，盡管本文一直討論的是PPP作為融資模式，但正如賈康和孫潔（2010）所言，PPP更應(yīng)當(dāng)是一種管理模式。將融資模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砟Ｊ揭彩歉脑旄黝?lèi)地方融資平臺(tái)的必由之路。
　　
　　注釋?zhuān)?br/>　　這一部分對(duì)典型PPP項(xiàng)目的描述參見(jiàn)馮建海（2009）。
　　比如在隧道、橋梁、干道的建設(shè)中，如果因車(chē)流量不夠而導(dǎo)致民營(yíng)部門(mén)達(dá)不到基本的預(yù)期收益，那么這時(shí)公共部門(mén)可以對(duì)其進(jìn)行現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下有效控制民營(yíng)部門(mén)因車(chē)流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（賈康、孫潔，2009）。
　　參見(jiàn)北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展有限公司主頁(yè)的公司簡(jiǎn)介：http://www.zgcvc.com/。
　　香港地鐵是目前世界上唯一盈利的城市地鐵。在香港地鐵總收入中，運(yùn)營(yíng)收入約占60%，站內(nèi)廣告等經(jīng)營(yíng)收入占20%，物業(yè)管理約占20%。
　　本段案例根據(jù)李沫萱和張佳儀（2010）的部分內(nèi)容整理而成。
　　賈康和孫潔（2010）著重強(qiáng)調(diào)了PPP管理模式與PPP融資模式的區(qū)別，指出融資只是PPP的目的之一，而不是全部。PPP項(xiàng)目中會(huì)涉及融資問(wèn)題，但不僅限于融資問(wèn)題，政府和公共部門(mén)除了利用民營(yíng)部門(mén)的資本以外，大多還利用了民營(yíng)部門(mén)的生產(chǎn)與管理技術(shù)。一般融資行為的運(yùn)作機(jī)理是考慮將自己的風(fēng)險(xiǎn)最小化。而PPP管理模式中，初始動(dòng)因更多地在于考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。與風(fēng)險(xiǎn)控制相對(duì)應(yīng)，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會(huì)綜合效益最大化的導(dǎo)向。可以說(shuō)，實(shí)現(xiàn)收益最大化是每個(gè)融資者都要考慮的問(wèn)題，但是，作為PPP管理模式中的合作方，又會(huì)受到不允許過(guò)分追求局部利益的制約，因?yàn)檫@一模式涉及更多的公眾利益。
　　參見(jiàn)嘉興教育網(wǎng)，“現(xiàn)代化學(xué)校 未來(lái)化教育——嘉興南湖國(guó)際實(shí)驗(yàn)學(xué)校簡(jiǎn)介”，2004年5月，http://61.153.231.109/cms/data/html/doc/2004-05/19/28169/index.html。
　　
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　　 （編輯：張小玲）