三管齊下:邵陽農村土地整治的實踐與思考

　　截至今年8月，邵陽市實現新增耕地936畝，流轉土地14000畝，結合增減掛鉤拆遷舊房80余座，創造了全省聞名的“武岡模式”與“邵東模式”。
　　
　　作為一個典型的農業大市，邵陽市待整理耕地面積317.55萬畝，農村居民點用地集約利用現實潛力11.7萬畝。截至今年8月，實現新增耕地936畝，流轉土地14000畝，結合增減掛鉤拆遷舊房80余座，創造了全省聞名的“武岡模式”與“邵東模式”。
　　兩大模式經驗談
　　該市土地綜合整治項目區建設，都定位為通過土地流轉發展“公司+基地”式規模農業。在實施農村土地綜合整治過程中，邵陽市逐步形成了兩大特色鮮明、實效明顯的節地模式。
　　一種是村莊整治特色鮮明的“武岡模式”。武岡市鄧元泰土地綜合整治項目在實施過程中，拆遷零星分散房屋38戶，從整理富余的土地中劃定三塊土地作為村莊建新區統規自建，節余建設用地指標35畝，其中350萬元土地收益直接返回用于渡頭橋村統一歐式建筑風格美化綠化，按照城市小區標準，有效促進了城鄉公共服務均等化。
　　另一種是增減掛鉤實效明顯的“邵東模式”。邵東縣在實施土地綜合整治項目時，將城鄉建設用地增減掛鉤作為破解縣城建設用地難題、優化農村用地布局、統籌城鄉發展的重要抓手，拆遷舊房30余戶，復墾耕地383.55畝，盤活的380畝建設用地指標置換用于邵東生態產業園建設用地。
　　
　　軟硬件的多重困境
　　邵陽市屬丘陵地區，成片耕地規模偏小，土地平整度差，在全省的統一項目管理標準中，部分縣存在項目難爭取、評審難通過等問題。目前項目建設總規模僅為待整理耕地面積的1%，推進速度太慢。
　　此外，全市絕大多數村莊建設規劃沒有編制到位，村莊整治面對農民耕作半徑、畜禽養殖、居住成本等實際情況，找不到科學選址依據，土地管理常遇到數據庫中地類與現場不符的情況。
　　各部門在申報和實施支農惠農項目過程中，由于立項、資金來源和使用用途不一，使得驗收標準出現差異性，資源和資金的科學整合難度很大。
　　另外，由于缺乏一套完整的技術支持體系和行業技術標準，施工、監理單位進入門檻低。對于進城務工人員而言，技術培訓、醫療衛生保障、就業保障、子女教育等方面，缺乏具體有效的保障措施。
　　
　　三管齊下的突圍策略
　　邵陽市必須立足農業人口多、城鎮建設相對滯后、農業產業化程度不高、經濟欠發達等市情，以農業產業化為龍頭，促進項目建設規范化，切實維護農民利益，通過“補腦、強身、固本”三管齊下，推動農村土地綜合整治健康深入開展，為加快邵陽后發趕超發揮積極作用。
　　——補腦：推進農業產業化
　　建基地，引龍頭，是農村土地綜合整治助推農業產業化發展的主導方向。通過農業地質調查，確定農業產業化特色；結合城鄉一體化目標，把大規模整治與小宗地整治有機結合起來，推動大湘西地區的農村土地綜合整治。
　　結合擴大資金來源，支持龍頭企業投資參與。把國家支持農業產業化的農業綜合開發、中小水利、以工代賑、農村扶貧、退耕還林、中低產田改造、通村公路等涉農資金集中起來，本著“誰投入、誰受益”的原則，嘗試運用城市土地開發的BOT（建設—經營—轉讓）、BT（建設—移交）融資建設模式。
　　投資農村土地綜合整治和農業產業化經營的企業，可優先通過土地流轉獲得土地使用權，優先使用節余的建設用地指標，積極推行“以補代投”、“以獎代投”，引導農業龍頭企業參與農村土地綜合整治，變事前投入為事后投入，解決土地綜合整治中資金短缺瓶頸。
　　——強身：促進項目規范化
　　在整治區全面實行城鄉建設用地增減掛鉤，優化土地利用結構。對項目區原有建設用地整理復墾后形成的建設用地置換指標，優先保證農民宅基地、農村基礎設施和公共服務設施建設，并為當地農產品深加工、新農村建設等項目發展留足空間。
　　耕地質量是土地整治的生命。因此，土地綜合整治要植入科學的生態理念，尊重土地的自然天性和肌理特征。在適度開發的同時，加強項目區耕地質量監管，嚴格執行耕作層剝離回填制度，加強耕地肥力培養，提升土地綜合整治項目質量。建立耕地后期管護和耕種補償制度，強化使用新增農民耕地的積極性，防止耕地拋荒閑置。
　　在工程監理上，對因工作失誤造成損失的監理單位，要追究經濟責任和法律責任。建立嚴密的資金審核制度和透明的資金撥付制度，做好項目區土地權屬調整工作，化解土地所有權和使用權糾紛。進一步健全土地專項資金征收和使用管理制度，確保新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等專項資金依法足額征收并集中使用。
　　——固本：維護利益人本化
　　土地流轉后，土地產出收入轉移到了接受流轉土地的企業，農民的收入模式發生了根本性改變。因此，要確保農民收入不降低，必須從地租性收入、就業性收入和保障性收入等方面給農民政策支持。
　　在地租性收入方面，要通過承包地轉包、出租、入股等方式，使農民獲得穩定的“地租”收入，政府在政策層面要出臺一些保障性規定；在就業性收入方面，應考慮為農民提供更多的就業機會和就業途徑，創造條件讓當地農民參與土地整治工程建設獲得勞務收入，接受土地流轉的企業要優先聘用當地農民。通過招商引資，動員企業到鄉村辦廠，免費為失業農民提供技術培訓，讓農民“離土不離鄉”，就地就業；在保障性收入方面，建立和完善與統籌城鄉發展相適應的農村社會保障體系，使農民老有所養、病有所醫、學有所教、困有所助，消除后顧之憂。
　　（作者系邵陽市國土資源局黨組書記、局長）