根治違法拆遷仍需制度變革

　　要想化解違法拆遷沖突，需要推進(jìn)三項(xiàng)制度改革。要推進(jìn)對現(xiàn)行集體土地制度、國家財(cái)政稅收分配制度和行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的改革，消除違法拆遷的制度基礎(chǔ)。
　　治理違法拆遷是一個(gè)系統(tǒng)性工程，必須“打組合拳”，以平衡和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解因制度不公而可能引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，消除產(chǎn)生和形成違法拆遷的相應(yīng)社會(huì)因素和制度基礎(chǔ)。
　　
　　改革集體土地制度，提高農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　關(guān)于現(xiàn)行集體土地制度，從治理違法拆遷的角度而言，主要應(yīng)考慮以下三項(xiàng)改革：
　　其一，明確集體土地所有權(quán)的主體，保證集體經(jīng)濟(jì)組織的每個(gè)成員都能參與對土地所有權(quán)的行使，防止目前一些地方村委會(huì)主任和若干名村委會(huì)成員不經(jīng)村民討論同意就任意處置集體土地的現(xiàn)象；
　　其二，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進(jìn)行較重大的改革，構(gòu)建建設(shè)用地流通市場。即修改現(xiàn)行《土地管理法》第43條，明確農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地可以有兩個(gè)途徑：一是通過征收轉(zhuǎn)化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業(yè)利益，但也可用于公共利益。
　　也就是說，建設(shè)用地，開發(fā)商今后不但可以從政府那里買，也可以從擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民集體那里買；政府為公共利益用地，既可以通過市場交易向農(nóng)民集體買，在無法與農(nóng)民集體達(dá)成購買協(xié)議的情況下，也可以通過征收，即強(qiáng)制購買取得。
　　其三，提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條，集體土地和集體土地上的房屋征收的每畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅6萬至10萬元，每平米100元左右，而城市房屋（實(shí)際是房屋下面的土地使用權(quán)）每平米的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常達(dá)幾千元，大城市甚至達(dá)幾萬元。因此，要解決郊區(qū)和城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民抵制征收的老大難問題，必須參照《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　改革財(cái)稅分配制度，將部分國稅轉(zhuǎn)為地稅
　　關(guān)于國家財(cái)政稅收分配制度的改革，從治理違法拆遷的角度而言，應(yīng)考慮對中央和地方稅收的比例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，將目前部分國稅轉(zhuǎn)化為地稅。
　　多年來，許多地方推行“土地財(cái)政”，大拆大建，雖有各種原因，如不正確的政績觀驅(qū)使等，但其中一個(gè)重要原因無疑是地方稅收少，而地方政府要辦的事（如社會(huì)保險(xiǎn)、義務(wù)教育、醫(yī)療改革、道路交通、公用事業(yè)以及其他各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）太多。辦事沒有錢怎么辦？于是在土地炒作上做文章。
　　因此，要讓地方少炒地，少違法拆遷，就必須適當(dāng)給他們開辟一些新的來錢的渠道，如增加稅源。可以考慮將目前正在一些地方試行的房產(chǎn)稅和今后可能開征的土地交易稅（即將目前的土地出讓費(fèi)部分轉(zhuǎn)化成稅，農(nóng)民將進(jìn)行建設(shè)用地交易的收入的一部分通過稅收上繳地方財(cái)政）劃歸地方。
　　
　　改革行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，確立“起訴停止執(zhí)行”
　　關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的改革，《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》設(shè)計(jì)的制度是以“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”。“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”在當(dāng)時(shí)違法拆遷形勢嚴(yán)峻的條件下也許是必要的。
　　但“司法強(qiáng)拆”制度的實(shí)行必須以相應(yīng)機(jī)制的建立和完善為前提。否則，該制度不僅不能實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目的，而且會(huì)損害司法的權(quán)威，摧毀人們對司法和法治的信仰，被征收人從這種制度中獲得的權(quán)益卻很有限（這一點(diǎn)已被目前一些地方的現(xiàn)實(shí)所證明）。
　　作為“司法強(qiáng)拆”制度前提的機(jī)制主要有三：
　　其一，裁執(zhí)分離制度。強(qiáng)拆涉及強(qiáng)拆裁決和強(qiáng)拆執(zhí)行的問題。作出強(qiáng)拆裁決是一個(gè)司法行為，實(shí)施強(qiáng)拆是一個(gè)行政行為，或者說實(shí)質(zhì)上是一個(gè)行政行為。因此，強(qiáng)拆應(yīng)由法院裁決，由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，法院對實(shí)施行為予以監(jiān)督：行政機(jī)關(guān)如超越裁決違法強(qiáng)拆，被征收人可向法院起訴尋求救濟(jì)。
　　其二，司法獨(dú)立裁決制度。司法強(qiáng)拆比行政強(qiáng)拆公正是以假定司法相對超脫、獨(dú)立，不受地方行政和其他外力干預(yù)，從而能兼顧和平衡公共利益、建設(shè)單位利益、地方當(dāng)局利益和被征收人的利益為前提的。如果司法不能相對獨(dú)立，其裁決仍受地方行政和其他外力干預(yù)，行政強(qiáng)拆發(fā)生的問題就可能同樣在司法強(qiáng)拆中重演。
　　其三，起訴停止執(zhí)行制度。司法強(qiáng)拆是否能對被征收人權(quán)益予以有力和有效保障是以司法對行政行為的嚴(yán)格審查為前提的，而這就要求法院在被征收人對行政征收決定或征收補(bǔ)償決定不服提起訴訟后，認(rèn)真嚴(yán)格對相應(yīng)行政決定進(jìn)行審查，并依法做出判決后再實(shí)施強(qiáng)拆。如果我們不改變原法律、法規(guī)規(guī)定的被征收人起訴后不停止強(qiáng)制執(zhí)行制度，只要政府一申請，法院就強(qiáng)拆。這樣將會(huì)導(dǎo)致法院判決做出后，被征收人的房屋已經(jīng)被拆的結(jié)果。即使被征收人勝訴，權(quán)益也難于恢復(fù)了。
　　因此，筆者建議，應(yīng)在目前正在人大審議修改中的《行政強(qiáng)制法》（四審稿）中，確立起訴停止執(zhí)行（緊急情況除外）制度，以避免起訴過程中強(qiáng)拆，迫使被強(qiáng)拆人作出暴力對抗或自焚的選擇。
　　 （作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授）