根治違法拆遷仍需制度變革

　　要想化解違法拆遷沖突，需要推進三項制度改革。要推進對現行集體土地制度、國家財政稅收分配制度和行政強制執(zhí)行制度的改革，消除違法拆遷的制度基礎。
　　治理違法拆遷是一個系統(tǒng)性工程，必須“打組合拳”，以平衡和協(xié)調各種利益關系，化解因制度不公而可能引發(fā)的各種社會矛盾，消除產生和形成違法拆遷的相應社會因素和制度基礎。
　　
　　改革集體土地制度，提高農地補償標準
　　關于現行集體土地制度，從治理違法拆遷的角度而言，主要應考慮以下三項改革：
　　其一，明確集體土地所有權的主體，保證集體經濟組織的每個成員都能參與對土地所有權的行使，防止目前一些地方村委會主任和若干名村委會成員不經村民討論同意就任意處置集體土地的現象；
　　其二，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進行較重大的改革，構建建設用地流通市場。即修改現行《土地管理法》第43條，明確農村土地轉化成建設用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業(yè)利益，但也可用于公共利益。
　　也就是說，建設用地，開發(fā)商今后不但可以從政府那里買，也可以從擁有土地所有權的農民集體那里買；政府為公共利益用地，既可以通過市場交易向農民集體買，在無法與農民集體達成購買協(xié)議的情況下，也可以通過征收，即強制購買取得。
　　其三，提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準。按照現行《土地管理法》第47條，集體土地和集體土地上的房屋征收的每畝的補償標準僅6萬至10萬元，每平米100元左右，而城市房屋（實際是房屋下面的土地使用權）每平米的補償標準通常達幾千元，大城市甚至達幾萬元。因此，要解決郊區(qū)和城鄉(xiāng)接合部的農民抵制征收的老大難問題，必須參照《國有土地上房屋征收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準。
　　
　　改革財稅分配制度，將部分國稅轉為地稅
　　關于國家財政稅收分配制度的改革，從治理違法拆遷的角度而言，應考慮對中央和地方稅收的比例進行適當調整，將目前部分國稅轉化為地稅。
　　多年來，許多地方推行“土地財政”，大拆大建，雖有各種原因，如不正確的政績觀驅使等，但其中一個重要原因無疑是地方稅收少，而地方政府要辦的事（如社會保險、義務教育、醫(yī)療改革、道路交通、公用事業(yè)以及其他各種基礎設施建設）太多。辦事沒有錢怎么辦？于是在土地炒作上做文章。
　　因此，要讓地方少炒地，少違法拆遷，就必須適當給他們開辟一些新的來錢的渠道，如增加稅源。可以考慮將目前正在一些地方試行的房產稅和今后可能開征的土地交易稅（即將目前的土地出讓費部分轉化成稅，農民將進行建設用地交易的收入的一部分通過稅收上繳地方財政）劃歸地方。
　　
　　改革行政強制執(zhí)行制度，確立“起訴停止執(zhí)行”
　　關于行政強制執(zhí)行制度的改革，《國有土地上房屋征收補償條例》設計的制度是以“司法強拆”取代“行政強拆”。“司法強拆”取代“行政強拆”在當時違法拆遷形勢嚴峻的條件下也許是必要的。
　　但“司法強拆”制度的實行必須以相應機制的建立和完善為前提。否則，該制度不僅不能實現預設目的，而且會損害司法的權威，摧毀人們對司法和法治的信仰，被征收人從這種制度中獲得的權益卻很有限（這一點已被目前一些地方的現實所證明）。
　　作為“司法強拆”制度前提的機制主要有三：
　　其一，裁執(zhí)分離制度。強拆涉及強拆裁決和強拆執(zhí)行的問題。作出強拆裁決是一個司法行為，實施強拆是一個行政行為，或者說實質上是一個行政行為。因此，強拆應由法院裁決，由行政機關組織實施，法院對實施行為予以監(jiān)督：行政機關如超越裁決違法強拆，被征收人可向法院起訴尋求救濟。
　　其二，司法獨立裁決制度。司法強拆比行政強拆公正是以假定司法相對超脫、獨立，不受地方行政和其他外力干預，從而能兼顧和平衡公共利益、建設單位利益、地方當局利益和被征收人的利益為前提的。如果司法不能相對獨立，其裁決仍受地方行政和其他外力干預，行政強拆發(fā)生的問題就可能同樣在司法強拆中重演。
　　其三，起訴停止執(zhí)行制度。司法強拆是否能對被征收人權益予以有力和有效保障是以司法對行政行為的嚴格審查為前提的，而這就要求法院在被征收人對行政征收決定或征收補償決定不服提起訴訟后，認真嚴格對相應行政決定進行審查，并依法做出判決后再實施強拆。如果我們不改變原法律、法規(guī)規(guī)定的被征收人起訴后不停止強制執(zhí)行制度，只要政府一申請，法院就強拆。這樣將會導致法院判決做出后，被征收人的房屋已經被拆的結果。即使被征收人勝訴，權益也難于恢復了。
　　因此，筆者建議，應在目前正在人大審議修改中的《行政強制法》（四審稿）中，確立起訴停止執(zhí)行（緊急情況除外）制度，以避免起訴過程中強拆，迫使被強拆人作出暴力對抗或自焚的選擇。
　　 （作者系北京大學法學院教授）