城鄉建設用地增減掛鉤項目驗收初探

　　摘 要：本文認為貴州省開展城鄉建設用地增減掛鉤工作較晚，目前尚未出臺相應的項目驗收辦法。針對西部喀斯特地區農村居民點較為分散的狀況，結合貴州省畢節地區實施城鄉建設用地增減掛鉤項目的實際情況，對開展增減掛鉤內涵、意義，以及項目驗收的形式、內容、標準進行了探索，有一定的借鑒作用。
　　關鍵詞：國土資源；城鄉建設用地；增減掛鉤；驗收
　　
　　把保護18億畝耕地定為“紅線”，土地資源成為制約經濟社會發展的瓶頸。為了緩解建設用地供需矛盾，推動新農村建設，促進經濟社會可持續發展，2010年底國務院下發了《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點，切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號），要求嚴格規范增減掛鉤試點，切實做好農村土地整治工作。筆者認為，必須把好城鄉建設用地增減掛鉤項目驗收關，保障農民合法權益，維護正常的土地管理秩序。
　　
　　1 貴州省及畢節地區開展城鄉建設用地增減掛鉤工作情況
　　1.1 貴州省開展城鄉建設用地增減掛鉤工作情況
　　2009年7月，國土資源部批復同意貴州開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，并下達增減掛鉤周轉指標16000畝，貴州省國土資源廳及時選擇了積極性較高的畢節、赤水等27個縣（市、區）作為增減掛鉤試點。2010年11月，貴州省國土資源廳重新調整分配周轉，將國家下達的16000畝周轉指標全部分解到9個市（州、地）國土資源局，由其統籌安排使用。目前，全省共批準68個縣（市、區）開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，每個縣周轉指標規模控制在300畝以內。據不完全統計，全省首輪增減掛鉤項目區共涉及拆遷農戶5936戶，面積16206畝，已復墾整理耕地3361.4畝，建新區使用土地4051.2畝， 1186戶搬入新居。同時，貴州省國土資源廳相繼印發了《貴州省開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作指導意見》、《縣（市、區）城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃》和《縣（市、區）城鄉建設用地增減掛鉤試點項目實施規劃》參照格式文本，以及《貴州省城鄉建設用地增減掛鉤試點項目管理暫行辦法》。
　　1.2 畢節地區開展城鄉建設用地增減掛鉤工作情況
　　自2009年開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作以來，貴州省國土資源廳先后下達（調劑）畢節地區周轉指標2300畝。除赫章縣外，其余8縣（市、區）各分解指標300畝（黔西縣200畝）。目前，城鄉建設用地增減掛鉤試點實施規劃逐步獲貴州省國土資源廳批復，項目實施進展順利。除金沙縣外，其余8縣（市、區）城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃已經地區局組織評審并獲原則通過，正在根據專家意見作進一步修改完善。目前，畢節地區國土資源局正在會同地區農委、住建局、規劃局、財政局、審計局，對轄區內的增減掛鉤項目進行驗收。
　　
　　2 增減掛鉤項目驗收的組織方式
　　根據《貴州省城鄉建設用地增減掛鉤試點項目管理暫行辦法》規定，增減掛鉤項目驗收實行縣級初驗、地區驗收、省級核準（抽查）、報部備案。結合貴州省畢節地區的工作實際，增減掛鉤項目竣工驗收工作主要由畢節地區國土資源局會同地區農委、住建、規劃、財政、審計等有關部門組成聯合驗收組，并下設拆舊區復墾驗收小組和建新區（含安置區和留用區）驗收小組分別進行驗收，根據驗收情況經聯合驗收組匯總后給予反饋，并形成正式的書面驗收意見。
　　
　　3 增減掛鉤項目驗收的主要內容
　　3.1 拆舊復墾實施情況
　　（1）復墾主要工程完成情況：現場查看并將實施規劃確定的工程量與實際完成的工程量（竣工圖及測量技術報告）進行對比、分析、核對。
　　（2）復墾地塊及新增耕地面積認定：以實測面積為準，并與項目區復墾前不小于1∶10000比例尺土地利用現狀圖進行校核。復墾耕地面積不得小于項目區折舊復墾面積，新增耕地面積等于拆舊區復墾后的耕地面積減去建新區（含安置區和留用區）占用耕地面積。
　　（3）復墾地塊耕地質量認定：參照《貴州省土地開發整理工程建設標準（試行）》，對地塊平整度、土層厚度、土壤質地、農田水利工程、田間道路工程等質量進行實地查驗。
　　（4）復墾地塊管護措施落實情況：是否建立健全管護制度，明確管護主體，簽訂管護協議或合同。
　　3.2 建新安置區實施情況
　?。?）建新安置區建設情況：根據實施規劃和工作計劃相關規定，按要求完成，驗收組到現場進行對照查驗。
　　（2）建新安置區的安置情況：建新安置區選址是否符合實施規劃，搬遷農戶的房屋是否按照合同約定的面積，質量是否符合國家建筑行業的相關標準，配套設施是否按照規劃設計建設完成，運行是否正常，農民是否入住；農民自行修建的房屋選址是否符合實施規劃，質量是否達到要求，實施規劃確定的補、賠償標準是否補償到位；采用貨幣補償安置的農民，是否按照實施規劃確定的補、賠償標準和協議足額領取了安置費用等。
　　3.3 建新留用區情況
　　建新留用區的建新總規模和建設占用耕地規模是否與實施規劃確定的一致，以及開發利用方向是否發生改變。
　　3.4 土地權屬調整情況
　　項目實施前后土地權屬明晰，界址清楚，對土地權屬的調整合理、合法，無爭議，并簽署土地權屬界線認可書和土地經營權承包證書。
　　3.5 資金使用監管情況
　　是否建立項目資金專戶，并做到?？顚Ｓ?、專項管理，是否進行工程招投標，項目資金是否按項目進度足額撥付，是否按規定范圍內開支，是否進行資金審計等。
　　3.6 檔案管理情況
　　是否建立日常檔案管理制度，從項目申報、實施、驗收的有關文件、圖表、影像及圖片等資料收集整理，立卷歸檔，妥善保管。
　　
　　4 增減掛鉤項目驗收的關鍵步驟
　?。?）聽取項目實施及任務完成情況匯報，項目承擔單位、實施單位、監理單位等接受驗收組對有關情況的質詢。
　　（2）實地查驗項目區實施完成情況，對拆舊復墾、建新安置的范圍、面積、質量進行認定，對建新留用區的建新總規模和建設占用耕地規模以及開發利用情況進行認定，聽取項目區干部群眾等方面的意見。
　　（3）查閱項目有關檔案資料。
　?。?）驗收人員填寫項目竣工驗收審查表，并按審查項目內容逐項簽字確認。
　　（5）驗收組匯總有關檢查驗收意見后，反饋驗收情況。驗收不合格的，提出整改意見，要求在規定的時間內組織項目實施單位完成整改任務。整改結束后，重新進行復查。仍不合格的，收回增減掛鉤周轉指標，取消資格。
　　（6）驗收合格后，形成書面的驗收意見，縣（市）級人民政府按要求向貴州省國土資源廳申請核準，省級評審通過并下達核準通知后，報國土資源部備案。
　　檢查驗收過程中，驗收組對驗收意見的真實性負責，若出現弄虛作假、徇私舞弊行為，必須按有關規定追究相關單位和負責人的責任。
　　
　　5 增減掛鉤項目驗收的必備資料
　　5.1 文字資料
　?。?）項目竣工驗收申請表；
　　（2）項目實施批準的相關文件；
　?。?）項目竣工報告（項目掛鉤周轉指標使用歸還情況；拆舊區整理復墾任務完成情況，新增農用地面積、地類及質量情況；拆遷補償安置情況；土地權屬調整情況；建新安置區用地及建新留用區供地情況；建新安置區和建新留用區土地節約集約利用情況；資金使用與管理情況；實施掛鉤的經驗和存在的問題以及制度、檔案管理情況等）；
　?。?）縣（市、區）對項目區的竣工初驗報告；
　　（5）拆舊地塊復墾實施方案；
　　（6）拆舊地塊復墾施工協議或合同；
　?。?）集體土地使用權證書或證明文件；
　?。?）拆舊地塊竣工測量技術報告（含新增耕地分析）；
　　
　　（9）拆舊地塊復墾耕地質量報告（農業部門認定意見），符合條件的補劃為基本農田的文件及圖件；
　?。?0）復墾地塊管護措施和土地權屬調整方案落實情況報告；
　　（11）建新安置區實施方案及完成情況報告（附安置合同、協議、面積統計表及農民意見等）；
　　（12）建新安置區工程質量的有關證明文件；
　　（13）建新留用區供地及開發利用情況報告；
　?。?4）資金使用結算報告和資金審計報告；
　?。?5）增減掛鉤周轉指標使用管理臺賬；
　?。?6）城鄉建設用地增減掛鉤實施規劃。
　　5.2 圖件資料
　　（1）拆舊區、建新安置區和留用區實施前后的勘測定界圖（標注每個拆舊地塊拐點坐標，拆舊地塊可單獨成圖，相鄰的拆舊地塊也可在同一張圖上體現），比例尺1∶500~1∶1000；
　?。?）項目區位置圖（示意圖）、土地利用現狀圖、規劃圖，比例尺不小于1∶10000；
　　（3）項目區竣工驗收圖，比例尺不小于1∶2000；
　?。?）項目實施前、中、后的相關圖片、影像資料等。
　　
　　6 結束語
　　筆者通過參與貴州省畢節地區城鄉建設用地增減掛鉤項目驗收工作，深刻地體會到雖然增減掛鉤取得階段