需求緊缺倒逼供地效率

　　如何才能提高供地效率，進一步規范土地供應？土地管理部門從前期規劃和整體把控上著手，通過編制年度供地計劃來解決這一難題。
　　
　　5月5日，國土資源部印發《關于下達〈2011年全國土地利用計劃〉的通知》，按照這一計劃，今年全國新增建設用地比去年略有增加，計劃新增建設用地44.67萬公頃，與去年的42.67萬公頃相比，增長4.7%。這也是國土資源部連續兩年擴大新增建設用地指標。
　　其中，農用地轉建設用地規模為34萬公頃，同比增長4.1%，占全部新增建設用地的比例為76.1%；耕地轉建設用地規模為23.33萬公頃，同比增長2.9%。在耕地補充方面，今年計劃通過土地開發整理補充耕地面積30萬公頃，與耕地轉用規模接近。這一規模與去年持平，比2009年高出2萬公頃。
　　在4月份國土資源部舉行的通氣會上，國土資源部規劃司司長董祚繼曾表示“國土資源部在對全國31個省（區、市）進行實地調研時發現，其全年用地需求總計達到107.73萬公頃，遠遠大于年度計劃指標”，且“31個省（區、市）都反映計劃指標不足，多數反映下達指標只能滿足需求的1/3。今年1~3月份，全國計劃指標安排使用10.6萬公頃，同比增長154%，部分省份指標使用占全年的比例超過三成。
　　用地需求巨大，然而土地利用的另一環節——供地形勢卻同樣不容樂觀。董祚繼表示：“雖然各地都存在著用地緊張的現狀，但許多地方一方面反映指標不足，另一方面又大量存在批而未供、供而未用、粗放濫用的現象。”
　　事實上，長期以來供地規模遠遠落后于政府批準用地規模已經是一個不爭的事實，而土地市場價格的“扶搖直上”也與此分不開關系，關于土地供應效率的問題因此備受關注。
　　
　　年度供地計劃出臺
　　如何提高供地效率、使得土地供應更加規范和科學，目前土地管理部門正在試圖通過編制年度計劃的方式來從前期規劃和整體把控上解決這一難題。
　　湖南省國土資源廳于近期下達了《2011年度湖南省國有建設用地供應計劃》，這也是湖南首次編制此類指導性的國有建設用地供應計劃。
　　計劃編制的背景是，2010年8月，國土資源部下發《關于印發〈國有建設用地供應計劃編制規范（試行）〉的通知》，要求各地科學編制土地供應計劃，提高供地的科學性、針對性和合理性，促進土地供應的規范化、制度化和科學化，提高土地參與國家宏觀調控的能力。為穩定土地市場預期，引導理性投資，切實增加住房建設用地特別是保障性住房用地供應，2011年國土資源部組織各地首次編制指導性的國有建設用地供應計劃，并向社會公布。
　　值得一提的是，在編制的過程中，同樣出現了地方需求與省一級計劃存在差距的問題。
　　從各市州上報的數據來看，2011年湖南全省上報省國土資源廳備案的供地計劃為34551.27公頃。而經過平衡，省國土資源廳確定2011年全省國有建設用地計劃供應28810.6公頃，其中新增建設用地19309.74公頃，省廳最終下達的供地計劃與各市州、縣市區上報的數據相差5740.67公頃。
　　用地需求旺盛無疑是一大客觀因素。今年湖南經濟增長目標繼續保持兩位數，全省將新開工多個高速公路、鐵路項目和一些水利工程等一大批基礎設施項目，大量招商引資項目需要落地。
　　而另一個實際存在的原因卻是市縣在編制供地計劃時出現了理解和程序上的偏差，有的地方將土地供應計劃與土地利用年度計劃混淆，認為數字越大越好；而部分縣市編制供地計劃時方法欠科學，預測數字偏大。
　　
　　供地計劃編制有講究
　　編制國有建設用地供應計劃的意義是毫無疑問的，“計劃”將有利于客觀、準確地了解實際用地需求，科學安排國有建設用地供應，保證土地利用總體規劃和年度計劃的有效實施，是提高土地參與國家宏觀調控的能力、促進節約集約用地的有效抓手。
　　供地計劃的盤子也并非越大越好，關鍵是要科學合理，把好供地“閘門”。每年1月底前，省級國土資源部門將對各地上一年度國有建設用地供應計劃執行情況進行檢查并納入年度目標考核，在對全省供地計劃執行情況匯總分析后，結果要上報國土資源部。
　　這意味著對于供地計劃的編制是有講究的：計劃數編制過大，年底考核實施率難以達到要求；供地計劃數編制過小，如果超額供地，則要按照“計劃嚴格執行、調整服從程序”的原則進行調整，需經各市、縣國有建設用地供應計劃編制領導小組集體研究報市、縣人民政府批準，并報原備案機關備案。而如果不按供地計劃實施供地，則將按違法違規用地的有關規定處理。擅自調整或者突破供地計劃的，按照“超多少、扣多少”的原則在下一年度扣減相應的供地計劃指標。
　　從土地市場動態監測與監管系統數據來看，截至2011年4月初，2007-2010年，全省供地率（完成供地面積與國務院或省政府批準用地面積比率）分別為59.7%、27.3%、39.6%和39%。其中2007年、2008年、2009年的土地供應數據不符合當年90%、80%、40%的標準要求。
　　2011年4月，因土地供應率較低，國土資源部要求長沙、株洲、湘潭、衡陽、岳陽五個城市報國務院申批，說明供地率偏低的原因。經過分析，土地管理部門得出的供應率較低的主要原因在于：一是供而未錄，即部分縣市土地供應數據沒有錄入土地市場動態監測與監管系統，特別是劃撥數據缺失嚴重；二是批而未供，即建設用地批后，沒有完成征地拆遷，尚未達到供地條件。
　　
　　提升效率應靈活處理
　　對于如何提高供地效率，管理部門給出的答案是摸清家底，對癥下藥。
　　湖南省國土資源廳相關處室人士表示，各市、縣國土資源管理部門應當全面排查梳理批而未征、征而未供土地，摸清數量、分布，深入分析供地困難的原因。實行分類指導，研究制訂有針對性和操作性的批而未征土地處置方案和供地計劃，落實供地措施，重點解決好征地拆遷無法實施等造成轉而未征、征而未供等難點問題，切實提高土地供地率。
　　對于加快辦理供地速度的問題，該人士表示，針對轉而未供土地成因不同的實際情況，應該采取若干靈活方式加快供地速度：用地單位不主動辦理供地的，國土資源部門要通過多種形式催促辦理；地塊成熟、已具備供地條件的，責令限期辦理供地手續；地塊基本成熟，一時不具備供地條件的，針對每個區塊的成因，有針對性地做好工作，成熟一塊辦理一塊；供地相關手續不完備的項目，應依法及時履行立項、規劃許可、環評等相關審批手續，加快辦理；政府投資的基礎設施及公益事業項目用地欠繳費用的，財政部門要安排資金，確保供地手續先行辦理。
　　（第一作者系湖南萬源評估咨詢有限公司高級項目經理）