村集體不應分享農地流轉收益

　　無論是現有的政策法律條文規定，還是從法理角度進行分析，村集體分享農戶土地林地流轉收益都應該被禁止。
　　
　　近幾年來，隨著土地林地承包經營權流轉的數量增多、規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元，特別是農戶流轉土地林地的價格提高、收益增加，一些地方的村集體開始憑借手中掌握的所有權分享農戶土地林地流轉的收益。例如，據土金網2011年1月19日發表《浙江安吉激活“不動產”土地化零為整》一文披露，浙江省安吉縣昆銅鄉長林垓村是昆銅鄉加快土地流轉的示范村，2008年該村流轉土地180余畝，涉及6個村民小組、93戶農戶，反包倒租給本村大戶投資種植蔬菜，土地流轉租金按每年每畝500元給農戶，同時村集體也獲得部分地租收益，實現了農業增效、農村增色、農戶增收的效果。
　　有的地方政府也出臺政策，規定集體所有權人可以分享流轉收益。例如，云南省易門縣人民政府2010年3月9日公布《易門縣集體林地林木流轉管理暫行辦法》第五條規定：“凡合法取得的集體林地使用權和林木所有權可以依法流轉。流轉收益歸林地使用權人和林木所有權人所有。林木所有權人與林地使用權人對流轉收益有合同約定的，按合同規定執行。”
　　有的學者則為村集體鳴不平，以所謂的維護“社會主義集體所有制”的名義，論證村集體憑借所有權分享農戶土地林地流轉收益的合理性。如朱敏就主張：“流轉收益除交納必要的稅收外，也應歸集體農民所有，并按‘公開、公平、公正’和近期與長遠利益兼顧的原則落實到戶、人。”
　　然而筆者認為，無論是從現有的政策法律的條文規定，還是從法理角度的分析來看，村集體分享農戶土地林地流轉的收益都是欠缺合法性，應該被禁止的。
　　
　　現行法規明文禁止
　　在我國的政策與法律中，是明確禁止村集體分享農戶土地林地流轉收益的。相關的政策與法律的具體條文如下：
　　2001年12月30日頒布的《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》指出：“土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等，應由農戶與受讓方或承租方協商確定，流轉的收益應歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”
　　2002年5月28日，農業部發布《關于貫徹落實〈中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作〉的通知》(農經發[2002]5號)規定：“鄉鎮政府和村級組織不能租賃農戶承包地再進行轉租或轉包，不得不經農戶委托授權代農戶簽訂流轉合同，更不準截留農民土地流轉收益、代扣代繳稅費和亂收費。”
　　2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第三十六條規定：“土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”這就將中共中央的政策性規定以法律條文固定了下來。
　　2005年1月19日，農業部發布《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第七條規定：“農村土地承包經營權流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。”
　　2008年6月8日，《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》規定：“在依法、自愿、有償的前提下，林地承包經營權人可采取多種方式流轉林地經營權和林木所有權”;“農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有”當然，“集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意，收益應納入農村集體財務管理，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業”
　　引述上述政策與法律的原文，意在說明中央的政策和法律條文在時間先后上雖然小有差異，但總的精神是一致的。其要點：一是農戶土地承包使用權(后稱經營權)流轉收益應歸農戶所有;二是任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳農戶土地流轉收益;三是沒有為村集體分享農戶土地林地承包經營權流轉收益，留下任何余地。
　　
　　 “集體經費保障說”于法不合
　　目前，一種較有影響的觀點認為，村集體要保障所有權，是需要經費的，不從農戶流轉的土地林地費用中支付，也就沒有了來源。事實上，關于村集體為保障所有權的工作所需經費，2010年中央一號文件《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》已經明確規定：“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。”
　　另有的觀點認為，村集體從農戶流轉土地林地經費中分享收益，可以用作發展集體經濟、合作經濟的資本金。這種觀點也是不對的。在一個村集體中，要不要發展集體經濟、合作經濟，須由村民大會表決決定，而不是由學者們、上級政府機構或外來人代替村民決定。
　　按照社會主義市場經濟的原則，村集體發展合作經濟所需資本金的來源，應該根據合作經濟的籌款通行辦法。例如可以從入股本金中支付，也可以從金融機構貸款，還可以申請政府的扶持資金，更可以興辦農村資金互助社等。對此，2010年中央一號文件明確規定：“推動家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，推動統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。壯大農村集體經濟組織實力，為農民提供多種有效服務。大力發展農民專業合作社，深入推進示范社建設行動，對服務能力強、民主管理好的合作社給予補助。各級政府扶持的貸款擔保公司要把農民專業合作社納入服務范圍，支持有條件的合作社興辦農村資金互助社。扶持農民專業合作社自辦農產品加工企業。”
　　
　　集體所有權被淡化
　　我國農村集體土地林地所有權的權利主體，是“農民集體所有”，但實踐中土地林地集體所有權的實現確實存在很多困難，因而出現了逐步淡化的趨勢。在村集體所有權已經出現了逐步淡化的情況下，已經沒有了分享土地林地流轉收益的理論與實踐支持。
　　就法律上看，“農民集體”就不是純粹私法意義上的所有權人；又由于政策與法律對農村土地林地的用途嚴格控制，使其直接對集體土地進行占有、使用、收益和處分的權利并不完整，導致出現集體土地所有權主體虛位，集體土地的利用和增值無人關心。更有甚者，有的地方導致集體土地所有權主體易位，土地由農民集體所有，實際上變為鄉、村干部小團體或個別鄉、村干部所有，鄉、村干部成為集體土地所有權的現實主體。出現上述情況的主要癥結在于，真正的土地所有權人——農民集體缺乏實現其權利的組織機制和途徑。針對這個問題，學者們提出了幾種關于農村土地所有權改革的方案，即國有化方案、私有化方案、多種所有并存方案、法人所有方案、村莊成員共有方案，雖經多年討論，至今意見很難統一，誰也說服不了誰。
　　決策層當然仍然堅持集體所有，但是卻在穩定和擴大農戶承包經營權方面做足了文章。決策層明白，如果土地承包經營權因為法律或者政策不穩定的原因而處于隨時能夠變動的狀態，則將使廣大農民人心不穩，失去種地養地保地的信心和積極性，陷于短期經營或者掠奪性開發的惡性循環中，這對穩定土地承包的法律關系，合理充分地利用土地資源以及建立和諧的社會主義新農村是極其不利的。
　　基于這種考慮，穩定土地承包關系一直是我國農村土地政策的第一大目標。為此，決策層在政策層面一直采取延長土地承包期的方法，從1984年第一輪承包時的“15年不變”，到1993年第二輪承包時再延長“30年不變”，以及此后一再強調的“堅持農村基本經營制度，穩定土地承包關系”，無不體現了這一點。反映在法律層面，作為調整土地承包經營權的基本法律，《物權法》第126條第2款規定：“前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。”《農村土地承包法》規定“國家依法保護土地承包關系的長期穩定”。到十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，強調毫不動搖地堅持“以家庭承包經營為基礎、充分結合的雙層經營體制”，鮮明地指出了“賦予農民更加充分有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定，并長久不變。”這就把土地承包經營權作為一種依約定而產生的用益物權，固定了下來。
　　法學界不少學者把“長久不變”的承包經營權比照為永佃權，并且認為永佃化的土地承包經營權一經設定，即成為獨立于集體土地所有權的另外一類土地權利，其主體確定、內容明晰，可以成為單獨的交易客體，在一定程度上克服了集體土地所有權“嚴重產權殘缺”的問題。同時，永佃化的土地承包經營權一經設定，即脫離土地所有人的控制，形成與土地所有權相抗衡的力量，承包經營權人可以對抗政府部門、集體所有權者的不當干預，實質上剝奪了農村基層干部特別是縣鄉村干部濫用權利的機會。
　　另一方面，決策層為了在穩定承包關系，保護農戶土地林地流轉的合法權益與生產積極性，在政策中一直明確規定農戶承包經營土地林地的收益歸農戶所有。這樣一來，集體所有權也就不能不進一步被淡化。
　　（作者系云南省社會科學院研究員、國家級突出貢獻專家）