如果把土地產權還給農民

　　本期主講：彭真懷
　　彭真懷，江蘇省連云港市人，公共管理學博士，現為北京大學中國地方政府研究院院長，臺灣實踐大學特聘專任教授。從1996年開始研究宏觀經濟和地方政府創新，提出過許多重要的政策建議，推動了有關政策的出臺。主要的個人專著有《東北調查研究報告》、《西部調查研究報告》等。
　　
　　從1949年建國以來，國家已經有了60多年的治國理政經驗，但在處理農民問題上走得怎么樣，做得是否到位？事實上，如果把復雜的問題簡單化，即中國的問題是什么，中國革命和中國建設所有的問題是什么問題？在我看來，從根本上可以歸結為農民問題。
　　
　　13個一號文件解決不了農民問題
　　收入分配和產業結構被普遍認為是當下中國最主要的問題，事實上，這兩個問題都無法同農民問題割裂開來。
　　根據研究，當前收入分配最大問題是對農民收入分配的不公，70%的農民缺少財產性收入。這包括兩個概念：一個是農民沒有財產性的收入；二是沒有工資性的收入，這是最大的社會不公。農民占國家總人口70%以上，其余30%的市民中，還有70%的中低收入人群和邊緣人群，純粹的市民只占10%~15%。從總量上來看，這是一個非常可怕的現象，一個國家的政策如果不令本國絕大多數人滿意、有幸福感，這個政策就要打一個問號。
　　另外一個是產業結構問題，需要調整結構和轉變經濟增長方式。從1981年中國開始提出要調整經濟結構，到現在已經有30年，然而事實上，我們看到的經濟結構問題反而越來越嚴重。而“轉變經濟增長方式”的提法更是從1949年就開始了，轉變的結果卻是過度的工業化、城市化。
　　中國產業的一個重要的結構性缺陷其實是農業基礎地位薄弱，農業依然靠天吃飯，旱災一大片，澇災一條線。去年春夏之間，水資源非常豐富的西南地區出現了旱災，當年全國旱災面積達3.98億畝，絕收了4008萬畝。
　　2004年以來，中央發了8個一號文件，再加上1982年前的5個一號文件，中央一共發了13個一號文件。改革開放總共時間才31年，但已經發了13個一號文件。主題只有一個，解決農民增產和增收的問題。然而，13個一號文件卻并沒有讓農民的日子變得好過多少，目前的城鄉差距仍然是1∶3.33，如果加上教育、醫療各種各樣的公共服務在內，城鄉差距在1∶6以上。
　　應該說，眾多一號文件的出發點是沒有問題的，13億人口的大國，吃飯畢竟是頭等大事。然而由于政策執行過程中出現偏差，糧食增產不增收的狀況很普遍，全國800個產糧大縣幾乎無一例外都是財政弱縣和農民窮縣。再看看江陰、昆山和張家港這些百強縣，沒有一個是因為種糧而強的。
　　以黑龍江為例，該省 70個產糧大縣中，有43個財政收入不足億元，有21個還沒有摘掉貧困縣的帽子，有60個仍靠財政轉移支付維持政府運轉。
　　為何13個一號文件解決不了農業和農民的問題？為何農業產量增加了，地方的財政收入反而不能增加呢？這其中到底存在著怎樣的深層次原因？
　　其實可以說，中國農民貧窮過程與城市化過程是同步進行的。
　　
　　城市化進程中的農民命運
　　“要地不要人”的城市化把農民排除在城市之外。
　　從1982年開始中央發51號文件，強調市管縣，把大量的縣改成市轄區，擴充土地，這個地方的所有資源全部為城市所用，導致的后果是什么呢？就是城市開始瘋狂擴張。擴張以后需要空間怎么辦？只能是向農民要地。
　　在整個瘋狂的城市化過程中，地方政府通過經營土地，成為了最大的獲益者。地方經濟和財政收入倍增的一大秘訣便是城市房地產，靠的正是征收農民的土地。
　　表面上看起來，征收土地是給了農民補償的，但補償的計算標準是：根據征收前三五年土地上的收入價值平均數乘以80年得出的結果。這也就意味著，土地被征收了，給的補償一般三萬到五萬，有的地方是十萬，但經過鄉鎮一級的克扣，到農民手里所剩無幾。
　　而且，我們的城市化是“有水分的”。2010年10月，國務院發展研究中心和國家發改委發布了新的《發展藍皮書》，稱當前中國城市化率為46.6%。事實上，這個所謂46.6%城市化率應該扣除兩個部分：
　　首先，是“被城市化”的農民。目前，在大量的一、二線城市中，有1.49億的農民 “被上樓”。對于這些人而言，生活其實并沒有發生改變，所以他們只是名義上的被城市化。其次，還有一個億是在城里居住了6個月的農民工。按照人口普查的要求，在城鎮居住6個月以上的農民就視為城市居民。
　　所以46.6%如果扣除掉2.49億，實際上不到一半，也就是不到23.3%。中國13億多人口，9億農民，70%以上的農民跟20%多的城市化率是吻合的，這個基本判斷不會變。所以說，中國城市化率46.6%有很大水分，是要地不要人的城市化。把農民排除在城市之外的過程，導致城市化率的統計是有水分的。
　　城市化率是城市居民占一個地區、一個國家的人口比例。中國的城市化過程非常緩慢，而且帶有嚴重的后遺癥，需要我們正視。如果不解決這個過程中的農民問題，這個城市化率只能造成巨大的社會動蕩，使農村更加危險。
　　為什么農民在城市化中被排除在外，而得不到城市化所帶來的收益？最關鍵的原因在于所有權制度層面：農民沒有產權。市場經濟的前提是產權清晰，但農村土地集體所有制虛化了產權主體，農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。其最大的依靠土地沒有產權，也就意味著農民既無法在土地征收中享受合理的補償收益，更無法用土地來換取抵押融資的權利。
　　
　　把土地產權還給農民
　　要讓農民增加收入，就必須挖窮根，把土地所有權歸還農民。在這個問題上樹根不動，樹梢白搖。
　　一些人擔心，這樣做有違現行的經濟制度。但我的研究表明，中國共產黨在根據地、解放區時期和新中國成立初期，所制定的《井岡山土地法》（1928年）、《興國土地法》（1929年）、《中華蘇維埃共和國土地法》（1931年）、《中國土地法大綱》（1947年）和《中國人民政治協商會議共同綱領》（1949年），都是實行耕者有其田的土地私有制。這些法律和文件還特別規定，有公共和軍事需要時，政府必須按實際情況為農民換地，或按地價給予補償。直至1956年6月，一屆人大三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》，才規定了入社農民必須將私有土地轉為集體所有，并在1975年、1978年和1982年的憲法中予以明確。
　　也有學者提出，把土地所有權歸還農民，有可能造成土地買賣失控，導致嚴重的貧富分化和對立。個別人還提倡一種“候鳥”模式，需要農民打工時就進城，不需要時就回鄉下種地。我認為這些人看問題的角度有偏頗，他們總是替農民拿主意也未必合適。
　　其實，農民心里有桿秤，他們知道土地是命根子，怎么會簡單、幼稚到賣地謀生呢？我們必須從法律上明令禁止兼并農民的土地，優先保護農民的產權。尤其關鍵的是，所有出于商業目的的用地，必須與農民對等談判地上物請求權、自由處分權和相鄰關系權等，讓農民與開發商共享永久的商業利益，而不是像現在這樣一次性補償了事。至于公共建設用地，也應該尊重農民的意愿，或者更換其他地塊，或者按市場價給予補償。這是一步活棋，走好了就會盤活全局，困擾多年的三農矛盾不僅得以化解，還可以順利實現農村土地升值、農業資本盤活和農民收入增加三大目標。
　　胡錦濤總書記在紀念改革開放30周年大會上曾指出：“對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來抓緊研究解決。”把土地所有權歸還農民，就屬于“不對的趕快改”一類問題。
　　
　　
　　小城鎮的發展之夢
　　寄托中國農民未來夢想的地方到底在哪里？我認為中國的小城鎮是未來可以寄托中國繁榮發展的最重要的寄托地，是整個億萬農民的生活家園，是城市之尾，農村之首。我曾不止一次地提出小城鎮建設是未來中國政府的最重大的戰略訓練，應該上升為國家戰略。而且以縣城和中心鎮為首的城鄉統籌發展，也將成為繼農村家庭聯產承包責任制、城市的市場經濟改革之后的又一次偉大的制度創新。
　　這些年來我實地考察了100個小城鎮建設地點。長三角、珠三角之所以發達，有兩個重要的原因：一是小鎮建設發展得好，人人在本鎮就可以就業；其次，則是民營經濟發展得比較好。幾乎可以肯定地說，中國現有經濟發展好的地方就是小城鎮發展得好的地方、民營經濟發展快的地方。
　　在2005年、2006年的一號文件中，中央兩次都以新農村建設為切入點，應該說這個脈號得很準；但不足之處在于，盡管文件提出了指導性的二十字方針，卻沒有告訴村兩委干部和農民做什么、怎么做，也沒有說清新農村與小城鎮建設之間究竟是什么關系。就我了解的情況看，這幾年各地搞的新農村建設典型，通常原有經濟實力很強，有的搞鋼鋁大型企業，有的吃礦山資源老本。我看很少是真正從土地上站起來的。比如，個別典型主要靠大工業起步，又憑借資本優勢在房地產等領域擴張，兼并了周圍的10多個村莊。我有一種擔憂，一旦處理不好利益關系，就有可能造成中心村受益，被兼并村受窮。這種情況應加以疏導和防范，否則很容易產生矛盾和沖突。
　　2010年一號文件對于城鎮化制度創新的表述，仍然把“中小城市和小城鎮”并列，這就給了中等城市（主要是地級城市）一個機會，他們會從中找到加快自身發展的政策依據。
　　為了不引起歧義，中央應該把城鎮化制度創新的目標明確指向小城鎮，但這個意見沒有得到應有的重視。
　　后來的結果不出所料，中央的政策和資金繼續偏向直轄市和計劃單列市，地方政府加速偏向省會城市和地級市。在我看來，由于對城鎮化制度創新的寬泛表述，客觀上造成了這一年來農村更加危險。國土資源部批準的24個城鄉建設用地增減掛鉤試點省份，用地指標大多被中等城市拿走，并沒有按一號文件要求在縣域范圍內使用，也沒有用于改善小城鎮的生產生活條件，提高小城鎮的綜合承載能力。
　　
　　 中國需要怎樣的城鎮化？
　　任何有良知的人都應該看到，2.5億外出農民工以及他們身后的8700萬留守老人、兒童和婦女，只有小城鎮才能真正托付他們的未來。換句話說，透支未來總是有限度的。沒有什么政績、增長或者發展，值得用這些人的命運去換取。小城鎮是所有城市的母體，這是經過反復對比、認真調研所得出的結論。把新農村與小城鎮建設結合起來，我認為是解決農民、農業與農村問題的必然選擇。
　　從各國現代化的一般規律看，農民通常占總人口的10%以下，農業就業大約只占就業總量的5%以下。但我國國情不同，農民占總人口的70%以上，農業就業占就業總量的 50%以上。如果農民下降到30%，就要從農村轉移5億多人口；如果農業就業下降到10%，就要從農業轉移2億多勞動力。在這樣一種基本國情的框架內，大中城市所面臨的人口、資源與環境之間的矛盾越來越嚴重，解決自身的問題已十分困難，低收入人群和邊緣人群需要更為充足的就業崗位。相比之下，只有小城鎮才能容納未來2/3的農村轉移人口。比如，北京市在確定33個小城鎮提升服務功能后，就一舉解決了40多萬農民就地就業難題。
　　在起草信陽市農村改革發展試驗區報告時，我發現農民愿意進城的很多，但其中80％的人更愿意進縣城和小城鎮。我在浙江省安吉縣還發現，這個縣的15個鄉鎮，有12個是全國優美鄉鎮，當地農民過著“人人都有好工作、個個都有好身體、家家都有好收入、處處都有好環境、天天都有好心情”的生活，在統籌城鄉發展方面堪稱典范。
　　當落后的農村與發達的城市并存時，農民在政策硬約束下又不能進入城市，那就會選擇縣城和小城鎮建設自己的家園。因此，以縣城和小城鎮統籌城鄉發展，是繼家庭聯產承包責任制、市場經濟體制改革之后的又一次制度變革，應上升為可持續發展的國家戰略，成為一號文件的永恒主題。
　　我堅持認為，城鎮化制度創新的核心內容，就是要把新農村與小城鎮建設結合起來，在這件事上來不得半點含糊，千萬不能半途而廢，一任問題日積月累而不警覺。從戶籍制度創新看，要放寬落戶條件，允許有穩定住所和收入的青壯年農民及其子女首先成為縣城和小城鎮人口，為他們提供平等的居住和就業機會，做好由土地保障向就業保障和社會保障的銜接，最終全面完成人口城鎮化。從行政管理制度創新看，對人口超過10萬人的縣城和小城鎮，應該進行縣轄市性質的強鎮擴權試點，賦予這些鎮相應的社會管理和公共服務職能，提高基本財力保障水平，合理設置機構和配備人員編制。這會有利于縮小城鄉差距，國家的經濟結構、發展方式和生產力布局必然因此發生積極而深刻的變化。這也是我國所擁有的一個長遠優勢，寄托著9億農民追求幸福生活的世代夢想。
　　（本文系作者在燕山大講堂發言稿，有修改，經作者本人審閱）