城鎮(zhèn)發(fā)展需要設(shè)定用地極限

　　要促使城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局向良性方向發(fā)展，首要的關(guān)鍵在于我們要采取土地的差別化政策。
　　
　　全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的“十二五”規(guī)劃綱要中涉及到一個(gè)非常重大的新的五年規(guī)劃的發(fā)展命題——促進(jìn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的形成。從用地政策和土地管理的角度如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展，其實(shí)有不少值得思考的東西。
　　
　　城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)設(shè)定“天花板”
　　要促使城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局良性發(fā)展，關(guān)鍵在于采取土地的差別化政策。
　　首先，需要按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地極限來(lái)制訂規(guī)劃，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)槲覀兊哪繕?biāo)是大中小城市和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也就意味著土地政策是需要根據(jù)我們發(fā)展到一定階段的用地極限來(lái)考慮的。首先對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展設(shè)定一個(gè)用地的極限，這也是世界各國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的一些現(xiàn)實(shí)情況。
　　目前，按照國(guó)土資源部和住建部一起共同考慮的標(biāo)準(zhǔn)，比如說(shuō)大城市用地人均80~100平方米，中等城市人均用地90~110平方米，小城市則是100~120平方米。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論GDP發(fā)展到哪一天、各地GDP在土地上承載的密度有多大，用地都將不能超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。否則隨著GDP的增長(zhǎng)，用地不斷增加，再大的國(guó)家也經(jīng)不起這種消耗，因此這樣的規(guī)劃可以滿足當(dāng)前的城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，留足充分的余地。
　　城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模往往不照人為的安排而控制，比如上海到底發(fā)展多大，往往不是一個(gè)人能夠決定的。但是人均用地極限卻可以加以限制和控制，因此我們需要把一個(gè)城市發(fā)展的“天花板”設(shè)定，在一定的規(guī)模和范圍上用地。
　　需要說(shuō)明的一點(diǎn)，目前我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化用地水平比原來(lái)設(shè)想的要粗放。原來(lái)認(rèn)為全國(guó)的城鎮(zhèn)用地大概在人均130平方米左右，然而，最近卻發(fā)現(xiàn)可能要比我們?cè)瓉?lái)設(shè)想的高。因此節(jié)約用地走城鎮(zhèn)化發(fā)展道路仍然任重而道遠(yuǎn)。
　　
　　以土地政策優(yōu)化城市布局
　　另一個(gè)方面，我們也需要通過(guò)實(shí)行差別化土地政策來(lái)推動(dòng)“兩橫三縱”城市化的發(fā)展。《“十二五”規(guī)劃綱要》中提出，中國(guó)在未來(lái)一段時(shí)間要打造“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，即以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以主要的城市群地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)和城市為重要組成部分的區(qū)域化戰(zhàn)略格局。
　　針對(duì)這個(gè)規(guī)劃，土地政策將主要做出兩個(gè)方向的考慮。一個(gè)就是對(duì)三大城市連綿帶，也就是現(xiàn)在所說(shuō)的國(guó)家優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)執(zhí)行土地流量代替土地增量的戰(zhàn)略，以轉(zhuǎn)變用地方式來(lái)順應(yīng)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。也就是說(shuō)以建新和拆舊相抵的方式，保證開(kāi)發(fā)區(qū)既有足夠的用地量，也使得它不至于因?yàn)橐玫囟斐山ㄔO(shè)用地過(guò)快增長(zhǎng)以及開(kāi)發(fā)程度過(guò)大。其次，對(duì)22個(gè)城市群，國(guó)家的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，要增加城市建設(shè)用地的增量，加大建設(shè)用地的供給促進(jìn)他們的發(fā)展。
　　我們還需要通過(guò)轉(zhuǎn)變用地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來(lái)優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，進(jìn)一步促進(jìn)在同一城市帶形成一心多核的大中小城市的組合方式。一個(gè)城市帶應(yīng)該有一個(gè)大的核心，同時(shí)周邊有適當(dāng)?shù)闹行〕鞘校貏e是小城鎮(zhèn)的配套發(fā)展，不至于使過(guò)多的人口和城市布局集中在一點(diǎn)上。
　　（作者系國(guó)土資源部總規(guī)劃師，本文為作者在“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃高層論壇上的發(fā)言，有刪減）