土地制度變革

　　我們對傳統增長模式的批評，指向它高度依賴土地和勞動的要素投入，是以資源的高耗費來支撐高投資和高出口。轉變增長方式，就是從主要依賴土地和勞動的要素投入，轉向依賴技術創新和要素生產率的提高。轉變的方向早已明確，但是效果甚微。要轉變發展方式，必須改革支撐傳統增長模式的制度。
　　
　　土地高消費驅動模式走到盡頭
　　
　　中國獨特的土地制度結構是形成傳統增長模式的根源。傳統增長模式主要是靠出口和投資拉動，高投資、高出口必須與大量的資源高消耗來匹配，土地的高消費表現得最為明顯。
　　中國是以低價土地支持高速工業化和出口導向的工業發展。地方政府以低價土地招商引資，以政府財力補貼工業用地的成本，降低工業企業的生產成本，為工業高速推進提供便利。地方政府創辦園區，以成片土地滾動開發，提供優良政策環境，滿足企業用地需求。2007年，國家級開發區以不足全國千分之五的建設用地，創造了約占全國5.15%的GDP（國內生產總值），4.1%的稅收，15.2%的進出口總額，吸收了23.2%的外商投資。
　　土地資本顯化以后，助推快速城市化。城市用地實行有償使用和經營性用地招拍掛政策，加速實現土地從資源、資產到資本的轉化，使地方政府的財政能夠獲得土地資本化的最大收益，實現城市投資所需要的巨額資金。
　　中國以城市外延擴張來推動快速城市化。以建成區面積統計，1981-1991年的11年間，共增加了6573平方公里，年均凈增597.6平方公里；1992-1999年的8年間，共增加6565.8平方公里，年均凈增820.7平方公里；2000-2007年的8年間，共增加了13030平方公里，年均凈增1629平方公里。
　　在發展的早期階段，由于資本稀缺和勞動力就業壓力大，土地資源緊缺還沒有那么大，環境還有承受能力，我們采取傳統的增長模式，正面效應是主要的。但是隨著高增長的持續，土地資源難以為繼，生產環境不堪重負，投資消費比重拉大，增長與發展嚴重失衡，社會不公平加劇，外貿順差拉大，國際收支不平衡加大，繼續沿用舊增長模式，遇到的挑戰會越來越大，而靠土地來保證增長的機制也面臨改變。
　　以土地支撐的傳統增長模式，保證了中國工業化、城市化的快速推進。但是，在土地資源利用上付出的代價巨大。常提及的問題是：優質耕地銳減、土地質量惡化、環境污染加劇。更深層的問題是，中國作為一個土地資源稀缺的國家，卻以極不經濟的方式向工業和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不節約。經濟發展和地方政府財政對賣地機制的高度依賴，影響經濟社會可持續發展和健康發展。
　　這些都決定著，這種傳統的以土地高消耗為驅動力的增長模式正在面臨一個難以為繼的關頭。
　　
　　發展方式不會“自動轉變”
　　
　　本屆政府將轉變發展方式提到一個空前的高度，但是，只要現在這一套制度安排，尤其是這一套土地制度安排還在，地方政府就將繼續沿用傳統模式，就不會想辦法轉變發展方式。這一套制度形成的土地利用方式，如果不主動破解，將會妨礙社會科學發展，產生社會全面可持續發展的深層次問題。地方政府靠土地抵押融資可能會對發展帶來的風險已經顯現，去年更成為全社會一個熱點。這是因為一方面存在巨大的財政和金融風險，另一方面經濟發展和地方政府財政對土地出讓機制的高度依賴，造成地方政府行為的扭曲。
　　事實上，賣地機制已經成為維系傳統增長模式的工具。政府預算內收入依賴與城市擴張相關的建筑業、房地產業稅收的增長；土地出讓成為分稅制后地方政府財政收入的主要來源。城市建設主要依賴土地出讓和土地抵押融資。2000－2008年，建筑業和房地產業成為稅收增長最快的行業；1999－2009年，政府土地出讓收入從595.58億元增加到1.59萬億元，占地方財政收入的比重從9.2%提高到48.8%。城市基礎設施投資70%~80%靠土地抵押融資。2009年，9.5萬億元人民幣新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占新增貸款總量的近40%，土地抵押是主要手段。
　　地方政府以土地作為發動機，推動高速工業化、城市化，維系高投資和高出口，保證經濟持續高增長。可以看到，地方政府依托對土地的控制支撐著傳統外延增長模式，它自身的運轉和當地發展也變得越來越離不開土地，地方政府必須從土地出讓獲得收入，以土地出讓收入和土地抵押推動城市建設。這套賣地機制就像鴉片，地方政府只要一吸上，就離不開身。
　　現在緊迫要做的是，通過改革土地制度，促進發展方式轉變。要轉變發展方式，必須改革支撐傳統增長模式的制度。沒有制度改革的深化，轉變發展方式就只會成為各級政府流于口頭的政治口號。
　　
　　土地制度變革的幾個方向
　　
　　在制度改革中，鑒于現行土地制度成為傳統增長模式的推手，謀劃改革土地制度將成為促進發展方式轉變的抓手。其基本方向是：通過產權改革逐步消除土地權利二元性；通過資源配置方式改革打破政府對土地一級市場的獨家壟斷；通過政府職能改革斬斷政府賣地機制，促進土地利用向集約節約方向轉變。以土地利用和配置方式轉變，促進發展方式轉變。
　　首先，必須要平等保護土地產權。構建以保護和保障農民土地財產權為核心的土地權利和法律體系。由中央政府統一進行覆蓋所有土地資源的確權、登記、頒證，確認土地所有者和土地使用者的土地權屬關系，為保障土地財產權、便利土地權利交易提供基礎性制度服務。改變同一塊土地因所有制不同、權利設置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。逐步實行對失地農民的土地財產權的公平補償，以被征地的市場價格進行補償為最終目標，以對失地農民的土地進行財產補償為基本方向，鼓勵地方政府對失地農民集體采取留用地、物業置換、提高補償標準等辦法，增大失地農民的財產補償份額。尊重和保護被征地農民在征地中的話語權和談判權。
　　其次，必須確認不同主體土地平等進入權。以用途管制為唯一的準入制度。在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。明確規劃的主要作用是落實空間和功能布局，改變地方政府通過規劃修編將農民集體所有土地變為國有、政府經營的格局。打破目前因城市和農村的邊界區割，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用于非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質進行非農建設。明確限定“城市土地國有”為“建成區存量土地屬于國有”，新增建設用地用于非農經濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區內的現狀集體所有土地，可以采取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農民的土地財產權益。
　　第三，需要重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。只要符合相關法律，遵守交易規則，無論政府、農民集體、國有土地用地單位等，都可以在統一的土地交易市場從事土地交易。活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。
　　第四，將國有土地經營的職能從土地管理機構剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機構，行使所轄行政區域內所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區域內國有土地占有、使用、處置、收益各項權能，包括對農村土地的依法征用、征收和對國有建設用地使用權出讓、轉讓等部分經營職能。地方政府土地經營職能不再由土地管理行政機構行使，而是由政府委派專門的機構來履行。也可以參照國有企業改革的經驗，成立專門的國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。
　　（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員）