新時期國土規劃的六大問題

　　資源環境是經濟社會發展的物質基礎，資源環境的有限性與經濟社會發展需求的持續增長是我國當今社會發展的主要矛盾之一。既要保障經濟社會發展的物質需求，又要保護生態環境不被破壞，是國土資源管理面對的兩難問題。
　　
　　十七屆五中全會提出以科學發展為主題，圍繞轉變發展方式這一主線，把保障和改善民生、提高發展的全面性、協調性、可持續性作為今后發展的主要目標。在這一轉型的關鍵時期，國家推進國土規劃編制工作，意義深遠，需要認清形勢，明確任務，分析問題，尋找對策。
　　
　　保障發展與保護資源的兩難問題
　　以資源環境承載力評價為基礎編制國土規劃。資源環境是經濟社會發展的物質基礎，資源環境的有限性與經濟社會發展需求的持續增長是我國當今社會發展的主要矛盾之一。既要保障經濟社會發展的物質需求，又要保護生態環境不被破壞，是國土資源管理面對的兩難問題。解決這一難題的關鍵是資源環境承載力評價，通過資源環境承載力大小來控制經濟發展速度和資源消耗強度。
　　資源環境承載力是在一定時空范圍內浮動的閾值，資源環境的數量、質量支持最低倫理道德水平下的社會需求量的最低下限值，到支持在可以預見的一定時期內逐步提高的社會需求量的最高上限值。這種閾值范圍對地區的人口數量、經濟總量、排放總量等指標都會形成制衡作用，這正是確立經濟發展速度與資源消耗強度的依據。如果突破這個閾值，必會使生態環境處于超負載的狀態中，這樣下去的結果是無法保持經濟社會長遠可持續發展。
　　資源環境承載力是理性發展、適度發展的科學依據。以資源環境承載力為基礎編制國土規劃是協調資源環境供給與經濟社會發展需求矛盾的重要途徑。以資源環境承載力為基礎編制國土規劃，可以確保規劃各項指標建立在最新的資源環境狀況基礎之上，既滿足當前，也能確保長遠；既能發揮區域優勢，也能促進區域間互補，促進均衡發展。
　　
　　開發資源與保護環境的矛盾問題
　　以生態文明建設統領資源節約和環境保護。資源與環境是密不可分的整體，資源寓于環境之中，環境本身也是一種資源。資源與環境之間是相互影響、相互制約的。國土規劃過程中必須把資源、環境作為一個統一體進行統籌考慮。
　　環境是一個空間的概念，空間本身也是一種資源。目前對環境資源的利用存在兩個層面的問題：第一是認識層面。由于對環境的資源屬性認識不足，環境價值不能全面體現，導致環境資源缺乏明確、清晰的產權。第二是實際操作層面。人們認識到使用者應該支付環境成本，但是往往只考慮到正常的環境資源使用成本，而忽略了使用資源過程中對環境造成的污染和破壞的補償成本，即只支付了一小部分環境成本而非全部。使用者在消費環境資源時造成的環境污染和破壞沒有相應的補償，其補償往往由社會承擔，導致環境成本外部化。環境資源成本外部化或低成本使用勢必會造成環境資源的浪費及過度使用。因此必須明確界定環境產權，將環境資源成本內部化，形成誰使用誰付費、誰破壞誰治理的補償機制，充分體現社會公平原則。
　　國土規劃需要以加強生態文明建設為指導，建立健全資源、環境成本計量標準，將資源環境使用成本納入國民經濟發展總成本，納入GDP核算體系，遏制資源環境的破壞性、掠奪性使用和過度使用。
　　
　　資源環境自然分區與行政區矛盾問題
　　以資源環境自然分區為規劃編制單元。資源環境稟賦條件有著自身存在與發展的客觀規律，具有自然的地域性特征。而目前我國經濟社會發展以行政區為單元，不同行政區的劃分往往導致資源環境自然分區的條塊分割，而行政管理體制上的分權與財政體制的分灶導致各行政區各自為政，人為的行政分割必然加劇區域經濟社會發展與資源環境之間的矛盾。具體表現在以下幾個方面：一是各行政區之間的資源分配與環境保護等方面的矛盾；二是行政區界限產生資源開發利用的不均衡；三是產業布局的區域間協調問題。
　　行政區與資源環境自然分區的不協調，會凸顯資源開發、環境保護與經濟社會發展之間的矛盾。國土規劃編制應以資源環境自然分區為規劃編制單元，從全國層面上確定區域國土資源開發格局，在此格局下進行各行政區的國土規劃；各行政區與資源環境自然分區交叉或者重疊的，須依全國國土規劃格局進行區域間協調，避免地方利益驅動或者地方保護的不合理開發行為。劃分資源環境自然分區，并通過資源環境承載力評價來引導和協調各區域生產力布局，應成為國土規劃編制的一項基礎性、先行性和持續性的工作。
　　
　　發揮區域優勢與克服“短板”制約問題
　　以資源環境功能分區規劃產業布局。一個區域的發展規模和強度與資源環境的協調程度，不僅取決于該區域的優勢資源環境條件，還取決于其限制性因素的制約。國土規劃如何引導各地區在“短板”因素的制約下發揮資源優勢，是實現保障發展、保護資源目標的關鍵問題。
　　以資源環境自然分區進行國土規劃，是以區域的資源環境稟賦為前提，是建立在資源環境承載力評價基礎上的。根據承載力評價結果劃分不同區域，確定不同區域的資源優勢與劣勢，即確定影響一個地區發展的主導性因素與限制性因素。通過功能分區對其支持經濟社會發展的功能進行合理定位，確立不同地區適合發展、不適合發展的產業類型，對可發展產業的生產規模以及布局進行總量上和空間上的控制，制定相應的生態環境補償方案，成為制定區域發展規劃、區域經濟結構調整的科學依據。既能保障適度發展，改善民生，也能有效控制對資源環境的影響，不會使“短板”更短。
　　
　　當前與長遠的矛盾問題
　　確立資源環境承載力評價前置與后評估的程序。“十二五”我國將進入新的轉型期。國土規劃需要認真思考新的發展階段當前與長遠的關系。從以往規劃的實施來看，常常出現規劃或不符合實際、規劃趕不上變化，或規劃不具法律效力不能實施。而只顧眼前，片面追求增長速度，常使規劃中長期目標提前被突破。有些地區為追求經濟增長，不執行規劃，過度開發、重復建設。解決這些問題，需要科學確定發展目標并嚴格遵照執行，而其前提是要保證國土規劃的科學性，這可以通過資源環境承載力評價前置與后評估來實現。
　　國土規劃的編制與實施均具有法定的程序性。從科學的角度出發，應該在國土規劃編制之前先期進行資源環境承載力評價工作，使規劃目標的設定建立在資源環境承載力閾值的基礎上，既對當前資源環境開發起到限定與保障作用，也要對未來發展留有一定的彈性空間（承載力閾值的四維特征決定的）。只有國土規劃目標設定科學，才能保證國土規劃實施的法定權威性。
　　規劃實施是一個動態的過程，還需通過資源環境承載力監測開展后評估。國土規劃有15～20年的周期，人口、經濟增長各種指標都處在不斷變化之中；同時隨著規劃項目的不斷推進，資源環境的現實狀況相應發生改變，這種動態的變化帶來的影響是否在生態可恢復和可持續的范圍內，都需要進行監測。未來可以逐步建立起全覆蓋的國土資源動態監測信息系統，掌握最為精準的國土資源與環境狀況，以評價規劃目標是否保持在資源環境或承載的范圍之內，能夠及時進行調整。
　　
　　局部與整體關系問題
　　建立科學的規劃層級體系。國土規劃要處理好局部與整體的關系。我國區域差異大，要實現整體可持續發展目標，應首先立足區域，即采取“全國視野、區域行動”的策略。一方面要兼顧國家總體戰略與地方戰略、各行政區發展與經濟區帶發展、城市與城市群發展等之間的關系。我國幾十年來逐漸形成了沿海、沿江以及沿鐵路交通干線的幾大經濟區帶，形成了珠三角、長三角、環渤海等幾大城市群，以這些區域的發展帶動了全國經濟的整體發展。但是也出現了區域與全國、區域內部之間的不協調問題，需要通過國土規劃從宏觀上加以約束和調控。
　　另一方面，需要盡快健全完善規劃體系，處理好國土規劃與專項規劃、國土規劃與經濟發展規劃之間的關系。目前我國的規劃有很多種類型，包括國民經濟和社會發展總體綱要、土地利用規劃、城鄉建設規劃、主體功能區規劃、礦產資源規劃等。各種規劃常發生重疊與交叉，相互之間缺少一個相互協調的紐帶，缺少可以進行平衡調整的依據。避開部門行政權利等因素，單從科學發展、可持續發展宏觀戰略角度，各類單項規劃或者產業規劃均應在國土規劃的框架下進行，服從國土規劃的空間布局。因為唯有國土規劃是建立在資源環境承載力的基礎之上的，這是一切發展的根本。
　　（本文第一作者張彥英系國土資源部咨詢研究中心副主任，中國自然辯證法研究會常務副理事長，本文摘編自《中國國土資源經濟》2010年第11期）