部委“三公開”難產隱衷

　　“因公出國（境）經費、公務用車購置及運行費、公務接待費”必須公開，是今年國務院對98個國家部委的要求。到本刊截稿時間，規定期限已經過去兩旬，仍有三分之二的國家部委未公布“三公”任何數據
　　
　　“猶抱琵琶半遮面”
　　
　　中央部委正在經歷一場新的考驗：國務院要求他們實行“三公”經費公開，按國務院的表述，即“因公出國（境）經費、公務用車購置及運行費、公務接待費”公開，包括2010年“三公”經費決算和2011年“三公”經費預算情況。
　　科技部是第一個“曬”出2011年“三公”預算的中央部委。早在4月14日，這份包括“三公”3個子項的費用支出及4018.72萬元的核定總量的賬單一經出爐，便引發熱議。對于“第一個吃螃蟹的人”，不管其公開的內容和程度，公眾懷揣著相當的期待，期待“三公開”的啟動能對后續其他部門起到示范作用。
　　這一次，讓“三公”消費曝于日光之下的呼聲，不僅來自媒體與公眾。國務院今年三令五申要求中央部門壓縮預算，并要求今年6月底中央各部委必須把“三公”經費支出情況向社會公開。眼看6月底大限將至，公布大榜上科技部仍“煢煢孑立”。
　　7月15日，國家發改委、監察部、衛生部、交通運輸部、科技部、國家知識產權局、國務院發展研究中心等7部門公布了各自單位的“三公”賬單。這個臨近周末的時間選擇在一些專家看來也暗含詭譎的技巧性，“因為周末關注度小了，‘挨罵’的可能性也就小了。”
　　截止到7月18日，98個中央部委中的24個曬出賬單。
　　到本刊截稿時間，規定期限已經過去兩旬，仍有三分之二的國家部委未公布“三公”任何數據。
　　
　　來自民間的質疑
　　
　　記者以“三公開”為關鍵詞搜索新浪相關微博，眾網友在肯定“政務公開邁了一小步”的同時，更多評論是對公開數據的懷疑與質詢。
　　一是不滿于三公經費出爐過程的“拖拖拉拉”。與民眾的翹首以盼相比，98個中央部門的 “三公開”實在是姍姍來遲，且含糊其辭。這般遲疑不僅讓滿懷期待的公眾信心滑落谷底，也自然引起種種揣測。
　　7部委在周五下午下班的最后一刻終于公布“三公”數據，這一策略性的細節逃不出公眾注視與公共輿論——周末“扎堆公布”，意在盡量減小公眾的關注度。
　　時言平認為，國務院制定的時間表都失效了，看來“三公”消費這座堡壘比我們想象的還要強大。從已經公布的中央部委來看，敢為人先的科技部和遲到的中國工程院，相對而言都是“清水衙門”，有點“光腳不怕穿鞋”的意味。
　　零點研究咨詢集團董事長袁岳發表評論說，沒有公開“三公”消費情況的恰恰是最掌握資源和權力的部委。“我還會跟蹤，包括最后根據它們公開的情況，做一個排行榜，并分析它們‘三公’消費的總量分布與花費結構，也與大家一起研究其真實性程度。”
　　其次，“遮遮掩掩”的賬單，面對的是板磚無數，“‘三公’經費賬單，這樣公開誰能看得明白”，“他們會不會做假賬”……
　　公開的數據不管是單獨開列，還是扎堆擺在眼前，不管是橫向計算公費接待、公車出行、公費出國分別占“三公”消費中的比重，還是縱向對各部門的同類項進行比較，民眾都有點霧里看花的感覺，看不出個所以然來，很難讓公眾判斷出這些消費是否合規合理。
　　這些公開的決算和預算，具有簡單、籠統的共同特點。2010年及2011年“三公”費用的分項和合計，甚或有的部門僅8個數據就企圖遮蓋兩年所有的公務消費行為及可能。按照評論人何三畏的說法，在龐大的總數下沒有下一步和再下一步的分拆數字，只有被除數，沒有除數，無法進行四則運算，堪稱一筆“神仙賬”。
　　大致認為合格的只有審計署賬單和財務部賬單。
　　審計署對公務用車情況的說明較為具體，標出了每筆支出的用途，更將出國（境）費用具體到人，公車費用具體到輛。如購車4輛，花費115萬元，公務用車206輛，平均每車運行維護花費5萬余元。在因公出境費用一項上，去年共開銷617萬元，全年共安排因公出境團組69個、368人次，其中部級領導團組10個共60人次。
　　財政部賬單在“因公出國（境）費預算”方面，特別說明了實際支出增加的三大原因，體現了回應公眾質疑的意識。令人遺憾的是，這樣的合格答卷只有兩張。
　　除此以外，沒有一個部委的賬目，可以看得出具體的消費行為，或者哪一筆消費是“應該”的和“不應該”的。
　　“三公”消費“脫光”后會引發怎樣的民意震顫？政府公信將遭遇怎樣的重創？時言平預測，大部分未能按照時間表如期公布的部門，恐怕尚沒有做好這樣的心理準備。
　　“對民意的不配合、對政策的不服從，面對利益集團的阻擊，如果不能以強硬的制度來強制打破這個利益堡壘，‘三公’消費公布時間表難免淪為虛無。”時言平表示。
　　中國監察學會常務理事﹑中國人民大學公共政策研究院毛昭暉教授認為，中國的“三公”經費公示應該奔著這樣的目標去，那就是要有機制，要能問責。要剛性預算，而不是豆腐性預算。“三公”問題并不是單純的公示問題，公示不是目的，最終目的是從源頭上對預算進行制度性壓縮。
　　公示只是手段，不是目的，真正的目的是讓政府支出更合理、更透明。
　　另一種說法出現在微博關于“三公開”的話題討論中，“‘三公’定義太窄，不能全面反映政府的非公務性活動全部支出。這里面顯然并沒有包括國內旅游經費、非公務接待性的內部吃喝經費，特別是沒有反映公物私用的情況，如非公務性的電話費等。所以‘三公’支出即使全部公開了，我們也難窺政府非公務性支出的全貌。” 對外經貿大學李長安認為 “‘三公’費用僅是冰山一角”。
　　據報道，2010年國務院部委決算的‘三公’消費大約95億元，占當年中央財政支出的0.6%，2011年預算壓縮0.42億元。作為公共預算與決算公開的一個組成部分，國家機關“三公”消費帶出了公眾對政府財政公開透明的灼灼企盼。企盼與質詢交織下，從“三公”開走向政府財政公開，再到整個政府工作的公開透明，路途漫漫而修遠。
　　袁岳認為，“從‘三公’消費開始，公眾算是找到一個可以認識了解公共預算決算知識的切入點。透過推動各級政府‘三公’消費透明，再推動公眾監督政府的‘三公’消費，繼而擴大到政府財政預算的公共化與透明化，以此形成一個關注錢袋子與政府辦的實事結合的模式”。
　　
　　他山之石，不能攻玉？
　　
　　“三公消費”的提法，頗具中國特色。放眼內地以外的香港、日韓、歐美等地，行政經費有多少被擲于饕餮盛宴、出國度假或是公車出行上？
　　今年2月中旬，香港特首曾蔭權過去4年來的外出訪問開支被公開。從2007年11月到2010年11月間的4年，40次外訪活動及每一次外訪的明細安排，987086港元的總開支及每一筆外訪費用的明細開支，都集合于一份統計文件中。這份統計文件，只要傳媒向香港特首辦公室索取，半天內便可以拿到。
　　于是，在媒體的監督和市民的注視下，曾蔭權特首的單筆外訪費用“縮水”到14.19萬港元，并標注用于去年10月香港特區政府派團赴印度新德里和孟買；而為了節省開支，曾蔭權特首“不舍得”在一個地方停留滿3天。去年10月20日，赴上海主持完世博會香港活動周的閉幕儀式后，曾蔭權匆匆作別，當天往返。
　　此文件中某一備注項更被人津津樂道。2008年6月13日，曾蔭權前往美國休假期間，順道為香港駐舊金山經濟貿易辦事處主辦的大型宣傳活動擔任主禮嘉賓，機票錢，是特首大人自掏腰包。
　　而除了特首、三司司長及一眾高官的薪酬福利不是秘密之外，香港政府所花的每一分錢，都需要征求市民的意見，同時要將政府各部門的詳細收支記載，制作成小冊子、網頁，方便市民查詢。
　　
　　“適度與保守”，是港府在眾目睽睽之下制定出的原則，這個原則在香港“三公”消費的實踐中體現出制度剛性。
　　比如，香港僅六千多輛的公務用車，即使要平均分配給近17萬公務員共享，也必須明確一套給誰用、誰能用、什么情況下能用的完善機制。
　　《總務規例》對政府車輛采購、公車運行管理、首長用車規定、私用公車規定、部門之間協調使用公車、租用交通工具、車輛停放、車輛維修、駕駛政府車輛許可證及駕駛執照、濫用政府車輛的紀律處分等等都有非常詳細和明確的條文規定，對申請交通津貼有明確的規定和計算公式。
　　在公務接待方面，每項接待都精細量化，而且還要提前申請報備，申請表格包括：宴請人數、賓客名單、宴請緣由、陪同人員、預計費用、人均支出，甚至還有一個細微的聲明：按照香港環境保護署保護鯨的要求，簽署一個“未點魚翅”的聲明。
　　其次，由制度落實到管理層面，香港公務用車由香港財經及庫務局下屬的物流服務署統一負責采購配置、運行監管和專職司機的管理工作，政府各個部門負責配置本部門政府車輛的保管和使用，并隨時將車輛運行情況上報給物流服務署，形成了一個職責明確、精干高效的政府車輛管理體系。
　　雖然在公車使用上也存在高官優待的政策，但此“高官”的標準明確公開，僅屬于港府首長級以上1200人左右的經營層。配有專車的最高級別官員僅在20人左右，車號媒體都掌握，隨時隨地受到新聞媒體和社會輿論的監督，公車私用受到無形的制約。
　　香港人對特首差旅費、公車購置運行的明細公開，早已習以為常。公務預算的開支的條目細致到添置一把椅子要花多少錢都要寫清楚，每筆開支的消費去向一筆筆都有據可查。
　　香港中文大學政治與行政系教授曹景鈞表示，香港政府樂于公開此類信息，“因為香港的反貪、廉潔和高效，在國際上是非常出名的，公布這一類信息，對于塑造政府形象非常有利。”
　　同時，以立法會、審計署、無孔不入的媒體輿論為架構的“監督三利器”，死死地盯著費用的計劃與流出，諸如公務宴請超標一旦成為既定事實，立法會的質詢、審計署的明察、輿論的連番攻勢，都會不依不饒直到為“以公謀私”付出代價。
　　在眾多實行財務公開的國家中，美國可以說是制度最為完善的一個。
　　美國國會《政府行為道德法》（1989年修訂為《道德改革法》），其中規定行政、立法和司法3大機構的工作人員都必須公開個人財務。財務公開的內容包括收入、饋贈和補償、權益與存款、買賣交易、債務、政府工作之外的兼職收入、對未來聘用事宜、報告人擔任公職期間的離職許可、除美國之外的前任雇主繼續支付報酬以及繼續實施的職員福利方案應予以說明。
　　在美國，不僅制度完善，而且對制度的執行也非常嚴格。1989年，美國眾議院議長詹姆士?賴特就因為違反財產公開的相關制度而提出辭職。