內蒙古自治區制定《民族區域自治法自治條例》的思考與建議

　　摘要：《民族區域自治法》規定，自治區人民代表大會及其常委會有權結合當地實際情況，制定具體的實施辦法。本文提出新時期應該啟動實施《民族區域自治法》的制定工作的建議，并針對制定《自治條例》所需的條件、內容和時機作了闡述，希望對《自治條例》的出臺有所裨益。
　　關鍵詞：民族區域自治法自治條例 法律依據 內蒙古地方立法
　　
　　我國是一個統一的多民族國家，民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度。早在1980年內蒙古自治區就成立了起草委員會，并著手《內蒙古實施“民主區域自治法”自治條例》（草案）的調查研究和起草工作。到1993年，歷經內蒙古自治區五、六、七、八等4屆人大常委會共13年，形成的草案多達22稿，但由于一些制約因素被迫擱置。此后的18年，無論是從國家還是自治區的層面上看，情況都有了重大變化。從目前來看，制定內蒙古實施“民主區域自治法”《自治條例》的條件已經完全具備。
　　一、制定《自治條例》的條件
　　（一）法制條件
　　2001年修正后的《民族區域自治法》，適應修改后的憲法要求和我國改革開放和社會主義市場體制的建立與完善，刪除了某些已過時的條款，增加或改動了形勢發展提出新要求的條款，并將原來只有原則、籠統的規定改變為具體、明確的規定。例如，將原第六章規定的“上級國家機關的領導和幫助”，改為“上級國家機關的職責”。這一改變，按前者的規定，上級國家機關的幫助是其權利而非職責，因此，是否和何時提供幫助是上級國家機關的選擇，即使不幫助也無需承擔責任。而按后者的改變，上級國家機關的幫助則是其職責，即必須提供幫助，否則就要承擔責任，這實質上是重新確立了上級國家機關與民族自治地方的權利義務關系。這些內容、規定和變化，為制定0UfrjroIM9LFJi5g7UIhveAjrrqJkDOSdVQrYLZik2o=《自治條例》提供了極為有利的條件。
　　2005年《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》頒布實施。該《規定》有四項主要內容：一是將幫助民族自治地方加快經濟發展放在突出位置，規定了上級政府及其職能部門在多方面對民族自治地方給予支持；二是規定了促進民族自治地方發展教育、科技、文化、衛生、體育和健全社會保障體系的內容；三是在政治方面強調鞏固民族團結；四是違反本《規定》應擔負的法律責任。這些內容，實際上已從法律層面解決了制約民族地方立法的不利因素，為制定《實施條例》的具體內容提供了法律依據。
　　（二）社會條件
　　西部大開發為內蒙古自治區出臺《自治條例》創造了良好的社會條件。
　　改革開放前，內蒙古自治區經濟、文化落后，當時在全國排名第24位。改革開放的30多年，特別是西部大開發提供了千載難逢的大機遇，內蒙古經濟實現了跨越式發展。GDP總量及在全國位次連續躍過幾個重大臺階，經濟增速自2002年以來已連續8年居全國第1。據《中國省域經濟競爭力發展報告(2009—2010)》藍皮書顯示，在全國競爭力排位上升的13個省中，內蒙古自治區上升幅度最大，排在第10位，在西部地區獨占鰲頭。
　　近年來，國家為推動西部大開發，對西部，特別是對民族自治地方放寬了各項政策，提供了優惠條件和照顧規定，《自治條例》應把這些內容納入條款，使它成為地方民族法規的經濟規范或社會規范。應該說，現在是及時制定《自治條例》，完善民族自治地方的民族立法的最好時機。
　　（三）主觀條件
　　立法實踐形成了具有鮮明地方特色的總體思路和一系列的規定、制度，反映了對地方立法的規律性認識，這為制定《自治條例》提供了主觀條件。
　　一是明確了立法工作的核心是提高立法質量。既強調在立法計劃規劃編制上嚴把質量關，又注重立法的技術質量，在制度和專業上保證立法的質量。二是明確了地方立法的工作重心是經濟立法。從實際出發，增強地方立法的針對性、適用性和可操作性。三是確立了立法工作的基本要求：首先是圍繞中心，服務大局，突出重點；其次是堅持法制統一，體現地方特色；再次是堅持立、改、廢并舉，把修改、廢止法律規范與制定法律規范放在同等重要的位置；最后是積極推進科學立法、民主立法。四是嚴格立法程序和監督。《內蒙古自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查程序的規定》對此作了較全面的規范。
　　（四）經驗條件
　　制定《條例》是國內有些省區的成功經驗。目前全國已有湖南、湖北、海南、云南、貴州、四川、甘肅、河北、黑龍江和遼寧等省先后制定了實施《民族區域自治法》的辦法或規定，有力地促進了上述省份經濟、政治、教育、衛生、體育、文化、社會生活和民族關系的大發展。這些辦法或規定的內容或側重點雖然各有不同，但都是結合實際創造性地擴大了《民族區域自治法》賦予的民族自治地方的自治權利，特別是在促進自治縣（旗）的各項事業發展方面給予了高度重視，并取得了顯著的成績。這些經驗為內蒙古自治區制定《自治條例》提供了有益的借鑒。
　　三、關于制定《自治條例》的基本原則和若干建議
　　（一） 必須維護國家法制的統一
　　維護國家法制的統一，是憲法確立的一項基本原則。它是國家統一、政治安定、社會穩定、經濟協調發展和社會全面進步的基礎。
　　維護國家法制的統一要做到兩條：一是堅持以憲法為核心和統帥，地方性法規不能同憲法、法律、行政法規相抵觸，即在地方立法中要把遵循不抵觸原則作為一條重要的憲政原則。二是權限、程序合法，即不得超越法定權限、法定程序立法。
　　（二）必須明確《自治條例》的核心內容
　　確保民族地方行使自治權是《自治條例》的核心內容。自治權，包括立法權、變通權、管理權等。因此，在立法中必須明確規定：“保障自治地方行使自治權是各級人民政府及其工作部門的重要職責”。
　　自治權首先表現為立法權。《憲法》第116條、《民族區域自治法》第19條、《立法法》第66條均規定民族自治地方有權制定自治條例和單行條例。根據這一規定，民族自治地方享有立法權的主體有三個，即自治區、自治州和自治縣（旗）的人民代表大會。
　　現在的問題是這三方制定主體都沒能很好地行使立法權。不僅內蒙古自治區《自治條例》至今尚未出臺，而且單行條例的制定也存在諸多問題。適時、適量設置自治州、自治縣（旗），使他們在發展縣域經濟中享有較大的立法權是必須的。一方面，他們可以根據本地實際情況做出科學決策，注重發揮比較優勢，突出重點產業；另一方面，他們可以通過制定單行條例設定權利、義務和法律責任，從立法上保障縣域經濟的良性和可持續發展。
　　自主權還表現為變通權。對此，《民族區域自治法》和《立法法》有明確規定。自治區人大要充分行使法律所賦予的變通權利，在《自治條例》中明確載明在對外經貿審批、邊貿、出口、外資、引進技術、稅收優惠等方面享有自主權的條款規定。
　　（三）必須從實際出發，突出地方特點和民族特點
　　內蒙古自治區有49個民族，各個民族的分布、經濟、文化、民俗、習慣、資源、地理環境和社會發展程度也有很大的區別，制定《自治條例》必須從這些實際情況出發。同時，還要考慮區域和周邊的環境。從整個自治區來說，呼包鄂應該成為西部地區的經濟核心，還要加強同京津冀晉、陜等省區市的互利合作和分工協作，打造西部經濟圈。東部五盟市也要大力發展，并同遼、吉、黑東北三省實現資源的優化配置。特別是要利用同俄、蒙毗鄰的地理優勢加強同他們的交流與合作。從基層自治地方來說，各個民族、各個旗縣的發展不尋求一致，要突出地方特點和民族特點。“宜農則農”、“宜工則工” 、“宜商則商” “宜游則（旅）游”，形成各具特色的發展模式。為此，《自治條例》必須明確規定相應條款，賦予各自治地方有選擇權。與此相連的，就是要增設自治縣（旗），以促進自治縣（旗）經濟的快速發展。
　　
　　（四）必須強調上級政府的責任
　　由于自然的或歷史的原因，絕大多數的落后民族與地區經濟、文化條件都很差，環境也較為艱苦。他們雖然有發展的強烈愿望，但很難用自身的力量去實現。因此，上級政府的幫助和支持是實現其愿望不可或缺的條件。例如，安排基礎設施項目時，要求該地方承擔一定比例的項目配套資金，這對一些“捉襟見肘”的旗縣來講是力不從心的。建議在《自治條例》中規定“各級人民政府及其工作部門負有幫助和支持各少數民族發展經濟和文化的職責”，并規定相應減、免的條款。再如，在目前的招生錄取中，全區只有幾個民族享有加分和照顧的權利，其他少數民族卻無此項權利。這嚴重傷害了這些少數民族考生的民族自尊心，對維護整個自治區的民族團結是極為有害的。
　　（五）必須注重生態環境的保護
　　少數民族地區由于經濟發展水平普遍不高，生態環境較好。但隨著西部大開發戰略的推進，生態環境問題將會日趨嚴重，并不可避免的會帶來很多新問題與新矛盾：一是當前生存需要與發展的矛盾。有些少數民族居住在林區或草原，自然條件比較艱苦，本來就存在生存與發展的尖銳矛盾。如何既能保證他們的生活，又能不破壞環境，有利于今后的發展就形成了新的問題和矛盾。解決這一問題和矛盾，可以在《自治條例》中授權給各自治地方人大、政府通過制定單行條例或實施辦法去解決。二是發展與可持續性發展的矛盾。要發展經濟，就不可避免地影響發展的可持續性。例如，開發了礦產資源，也就破壞了原有的生態環境和生態平衡，會嚴重制約發展的可持續性。反之，要保持可持續性發展，就會限制落后的民族和地區在較短的時間內獲得快速的發展。三是開發與保護的矛盾。要發展少數民族地區的經濟，就必須開發少數民族地區的各種資源，而開發這些資源，就難免不會對環境保護產生負面作用。
　　（六）必須保護非物資文化遺產
　　內蒙古是一個多民族聚居的區域，有豐富的非物質文化遺產，如長調、馬頭琴等在我國和世界都占據著特殊地位。《自治條例》必須把對非物質文化遺產的普查、資源數據庫和名錄的建立、保護以及傳承等用法規的形式予以規定和保障，使我們在保護非物資文化遺產方面有法可依、有法必依、違法必究。
　　毫無疑問，《自治條例》的內容絕不會限于這些，它是一個綜合性的法規，涉及政治、經濟、文化、民族風俗、民族關系、社會安全等各個方面，是內蒙古自治區的基本法。因此，前述內容只是筆者的一孔之見，希望能對《自治條例》的制定起到一定的積極作用。
　　
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