關于內蒙古牧區經營體制創新的幾個問題的認識

　　一、引言
　　牧區具有邊境地區、民族地區和經濟不發達地區三個屬性。目前，牧區經濟社會發展仍落后于城市甚至農村，草原生態環境仍未得到根本的改善，牧民收入增長緩慢，草原畜牧業發展問題繁多，牧區的經營體制已不能適應牧區的經濟社會發展。因此，如何完善牧區的經營體制，促進牧區經濟社會全面發展，保護草原生態環境，成為當前牧區發展面臨的一個重要課題。
　　內蒙古是我國傳統的五大牧區之一，擁有豐富的草地資源，畜牧業歷史悠久。內蒙古草原面積為8667萬公頃，占自治區國土總面積的74%。自治區主體民族蒙古族和其他少數民族絕大部分聚居在牧區、半農半牧區及邊境旗縣。畜牧業是內蒙古自治區的傳統產業和基礎產業，全區33個牧業旗縣，21個半農半牧旗縣畜牧業產值占第一產業總產值比重或接近50%。近年來，內蒙古聯系實際不斷調整優化畜牧業結構，進一步完善草牧場產權制度，發展牧區新型合作經濟，提高畜牧業產業化水平，探索草原生態畜牧業發展模式。但是，隨著經濟的快速發展和人口的不斷增加，牧區草原生態環境面臨巨大的壓力，牧區的社會經濟發展也出現了一些瓶頸，主要表現在：牧區草原生態退化嚴重，生態功能持續下降；牧民收入差距逐步擴大，牧區貧困人口逐年增加；草原畜牧業發展遲滯；牧區教育、文化和醫療事業發展水平相對落后等。在此背景下，改革和完善牧區經營體制，不僅是促進內蒙古牧區社會經濟持續穩定發展的需要，也是新形勢下逐步提高牧區經濟競爭力，融入國內、國際兩個市場，促進牧民收入快速增長，改善牧民生活水平的需要；此外，由于內蒙古牧區畜牧業在理論研究和實踐探索上均居于全國領先地位，對牧區經營體制的研究也將對其他牧區畜牧業的發展具有重要的參考作用。
　　二、牧區經營體制及其創新領域
　　牧區經營體制是指在一定的所有4bd7ca91195eaa9799ba0b82936d7c0a制基礎上，牧區草原畜牧業采取何種方式經營、牧區各經營單位以何種方式聯系等制度。在特定的時期，經營體制由經濟制度決定，經營體制需要不斷創新以適應經濟制度的要求，同時經營體制的完善對制度變遷也具有重要的推動作用。本文所研究的牧區經營體制主要包括草牧場產權制度、牧區新型合作經濟、草原畜牧業產業化經營和草原生態畜牧業四個方面。
　　（一）草牧場產權制度
　　就像土地制度是農村經營體制的基礎和關鍵一樣，草原的產權制度創新是牧區經營體制改革與創新的關鍵。本文認為，草原的家庭承包制解決了草原的大鍋飯問題，但也產生了草場利用中的一些新問題。但這些問題可以通過一定的方式加以解決。正確的路徑是草原到戶—使用權確權—以草定畜與生態補償—聯戶使用（合作經營）—產業化經營—生態畜牧業—牧民增收、生態改善。
　　內蒙古牧區草牧場承包制度的變遷大致可以分為三個階段：第一階段，20世紀80年代初至80年代末，牲畜承包到戶，部分草場開始實行承包制；第二階段，80年代末到90年代中期，牧區大部分草場開始承包到組；第三階段，1996-1998年，牧區全面落實草原所有權、使用權和承包責任制，把草原的承包經營權交給牧民，并堅持30-50年不變，草場開始承包到戶。在牧區推行草場承包制度，一方面，將草牧場、牲畜的所有權與經營權轉移到牧民手中，很大程度上調動了牧民的積極性，促進了牧區社會生產力的發展；另一方面，由于牲畜與草場承包時點的不同步性，牲畜吃草場“大鍋飯”在特定時期依然存在，這在一定程度上成為草場退化的原因之一。草牧場承包權的落實，明確了草場歸屬，但草場利用方面也出現了一些新的問題，牧民可利用草場的范圍縮小，小范圍放牧，植物種類單一，造成牲畜營養不平衡；草場面積比較小的牧戶勞動力不能充分發揮潛能，勞動生產率低；分工協作不夠，技術水平難以提高，生產經營活動規模不經濟等。
　　1985年《中華人民共和國草原法》的頒布，標志著以確定草原權屬、草原承包為基本內容的草牧場產權制度改革正式開始，2002年新修訂的《草原法》又使得草原承包工作得到了進一步深化。牧民通過轉包、出租、轉讓、互換、入股等多種流轉方式，進行草場使用權流轉。實踐證明，草場使用權的合理有序規范流轉加上以草定畜制度和生態補償制度，比較好地解決了草場承包到戶后的主要問題，是牧區草場承包到戶后草牧場制度的一個重要創新。一方面，保障了牧民的權益；另一方面，草場等資源可以得到有效的利用，同時草原生態得到了保護，并繼承了傳統游牧經濟的精華，實現了分工協作，為畜牧業的現代化提供了條件，也為合作經濟發展奠定了基礎。
　　（二）牧區新型合作經濟
　　牧區新型合作經濟是在“草場承包到戶”制度框架下，廣大牧民在生產、加工、流通等環節，開展合作經營，是牧區經營體制的創新與突破。在類型上，目前內蒙古牧區新型合作經濟主要有：牧民聯戶經營、牧民生產合作社、牧民股份合作制企業。
　　1.牧民聯戶經營。牧民聯戶經營是牧民在家庭承包經營的基礎上，按照自愿、平等的原則，以合作、合資、入股等方式，將草場、勞動力、牲畜、牧業機械等進行整合，聯合生產經營。聯戶經營的主體是以血緣或地緣關系為紐帶的普通牧戶，內部治理上，組織管理結構較簡單，但成員較少，內部監督成本低。聯戶經營的結果，一是優化了勞動力資源和生產資料的配置（減少網圍欄的數量，減少了農機購置和閑置時間），進一步解放了剩余勞動力，提高了生產資料利用效率；二是聯戶經營為牧民開展集中連片劃區輪牧創造了條件；三是有效利用了社區資源，牧民集體商定草場總體載畜量和各戶載畜定額，相互監督草場放牧強度，對防止草原沙化，促進草原可持續利用，保護草原生態環境具有重要意義。牧民聯戶經營是在人多草場少的地區開拓的既保護生態又增加收入的新渠道，實現了轉變牧區生產方式、轉移牧區人口，經濟效益、社會效益和生態效益相統一。
　　2.牧民合作社。牧民合作社，指由廣大牧民以牲畜、草場使用權、牧業機械等生產資料作為股金，在生產、加工與運銷環節建立的合作組織。合作社社員按比例持股，產權明晰；合作社內部設有社員大會、董事會（和監事會），負責決定重大人事任免，商討經營中的重大決策事項，形成了公開、民主、透明的管理監督制度；合作社建立了自己的章程，管理民主、透明，內部運行效率高；內部成員既是生產者，又是所有者，所得盈余實行返還。合作社能夠降低經營風險，實現規模效益，對成員具有較強的激勵作用。牧民合作社改變了牧民分散經營的現狀，促進了牧業生產向專業化發展；合作社可以發揮典型引路和示范帶動作用，促進草原畜牧業產業化發展；合作社按比例盈余返還，與成員形成穩定的利益關系，提高牧民生產積極性，促進牧民持續穩定增收致富。
　　3.牧民股份合作制企業。牧民股份合作制企業，是牧民以牲畜、草場等生產資料入股成立的，以公司化的管理制度對生產資料進行統一經營管理的企業組織形式。牧民股份合作制企業，極大地推動了草原畜牧業的現代化進程。首先，通過引進企業管理運營模式，有利于迅速推廣先進生產方式（優良畜種的普及、先進生產設備工藝的利用等），提高草原畜牧業的投入產出效率；其次，提高了牧民生產的專業化和標準化程度，延伸了畜產品的產業鏈條，增加了畜產品的附加值；再次，也促進了民族地區特色產品品牌的形成，擴大了傳統畜產品的市場占有。
　　依托資源優勢，提高牧民組織化程度，發展草原牧區新型合作經濟，是在牧區草牧場承包制的前提下，牧區經營體制創新的典范。牧區新型的合作經濟適應了牧區生產力的發展，符合廣大牧民的愿望與要求，既能夠解決生產的問題，又能夠解決流通方面的問題，還能夠解決草場等生產資料的合理利用問題，提高其抵御市場風險的能力，對推動草原畜牧業產業化經營具有重要作用。
　　
　　（三）草原畜牧業產業化經營
　　畜牧業產業化是指在堅持家庭承包責任制和草場承包經營責任制的前提下，以市場為導向，以龍頭企業為依托，以牧戶為基礎，將畜牧業生產、加工、銷售有機地結合起來，逐步建立長期、穩定的利益分配機制，不斷提高畜牧業一體化經營水平的過程。推進畜牧業產業化進程必須抓好以下幾個關鍵環節。
　　1.龍頭企業。畜牧業產業化實質上就是畜牧產業鏈不斷延伸、內部利益機制不斷完善、完整產業體系逐漸形成的過程。在這個過程中，龍頭企業具有資金、技術、信息等優勢，一可為畜產品生產基地的牧戶提供市場服務和信息服務，帶領牧民開拓畜產品銷售市場；二可為畜產品生產基地的牧戶提供技術服務，帶領牧民應用先進適用技術；三可通過利益對接機制，帶領牧戶增產增收。龍頭企業既是生產加工中心，又是信息、服務中心，擔負著“內聯千家萬戶，外聯市場”的重要角色。
　　2.利益聯結機制。龍頭企業與牧戶之間能否形成緊密的利益關系，是衡量畜牧業產業化水平的基本標準之一。從經濟學的角度看，龍頭企業與牧戶這種緊密的利益關系意味著二者資本邊際生產率達到了“均衡”狀態，也就是說，當龍頭企業利用自己的技術、資金、信息、管理等優勢，實現資源的高效配置，使畜牧業產業化經營邊際生產率高于單個牧戶個體經營的邊際生產率時，作為“理性經濟人”的牧戶此時會選擇加入一體化經營。建立緊密的利益聯結機制，龍頭企業可以獲得穩定的畜產品原料來源，降低市場風險，降低交易成本，增強整體經營競爭力；農戶可以走上專業化、一體化、集約化生產之路，形成較大的區域規模和產業規模，產生聚合規模效應，同時，也可以參與龍頭企業生產、加工、流通各環節的利潤分享。
　　3.社會化服務體系。社會化的生產經營需要社會化的服務，對于生產經營分散、處于弱質產業的牧區畜牧業來說，尤其如此。因為牧區畜牧業經濟適應市場化的社會競爭需要相應的條件，需要政府的支持保護。隨著畜牧產業化經營的發展，畜牧業對社會化服務體系的要求越來越高，這不僅需要專業性的服務，而且更需要綜合服務。加強與畜牧產業化相適應的服務體系，是畜牧產業化經營努力的重點。社會化服務是畜牧產業化經營的重要條件，構建畜牧業社會化服務體系，就是要形成完善的社會化服務體系，這既是保證農戶的生產經營活動得以正常進行的必備條件，又是促進畜牧業向產業化發展的客觀要求。
　　畜牧業產業化經營是在確立草牧場承包權的基礎上，為了提高畜產品增加值，提高草原畜牧業的綜合競爭力，對牧區經營體制所做的創新。目前，內蒙古牧區畜牧業產業化經營通過確立地方主導產業，培育龍頭企業，完善龍頭企業和牧民的利益分配機制，建立健全社會化服務體系等幾個關鍵環節，不斷提高畜牧業產業化經營水平。在實現草原畜產品加工增值、提高牧民收入水平、保護牧區生態環境方面發揮了重要作用。
　　4.草原生態畜牧業。草原生態畜牧業是在草原生態環境逐步退化的背景下，為了解決草原畜牧業發展過程中的草畜矛盾而提出來的，是牧區經營體制的又一創新。發展草原生態畜牧業，要綜合考慮草原生態經濟復合系統的結構和功能、草原生態要素特點，整體地保護和恢復生態，科學永續地利用草原，優質高效低耗地發展草原畜牧產業，達到草原系統的草—畜—人協調統一，生態經濟社會效益協調統一。
　　5.家庭生態牧場模式。家庭生態牧場，是以草牧場落實到戶為前提，以一家一戶為經營單位，以草牧場生態建設、草場改良、植被恢復、草畜平衡為基點，以放牧加舍飼、半舍飼形式，實施科學養畜和建設養畜，以提高經濟效益和生態效益為目的的家庭生產經營模式。隨著牧區草原產權明晰政策的推行，草場公有共享、牲畜吃草牧場“大鍋飯”問題逐步得以解決，強化了家庭牧場以一家一戶經營管理的形式，促進了牧民保護建設草原的投資積極性的提高，促使草牧場不足的養畜大戶以有償方式流轉無畜戶或少畜戶的閑置草牧場。家庭生態牧場模式將是長時期內草原生態畜牧業經營的主體模式。
　　6.綠色生態品牌模式。以保護草原生態環境為前提，以科學合理利用草地資源為基礎，以推進草畜平衡為核心，以轉變生產經營方式為支點，以建立牧民合作經濟組織、優化配置生產要素為重點，以實現人與自然和諧、加快畜牧業可持續發展為目標，發展草地畜牧業品牌，通過無公害、有機、綠色認證，品牌化經營，強化產品的綠色和生態產品特征，提高附加值，提高牧民的收入。
　　7.優良品種保護與特色畜產品模式。內蒙古草原牧區畜牧業經過上千年的發展，不僅具有天然的、無污染的綠色生態優勢，也培育出了肉、毛、乳、絨等許多兩地方品種，如蘇尼特羊、烏珠穆沁羊等，為草原生態畜牧業的發展提供了豐富的品種資源。將優良地方品種保護與種質資源的開發結合，向市場提供優良種畜，并開展生態養殖，發展特色畜產品，建立特色畜產品原產地保護制度，開展特色畜產品的生產基地建設，保證質量和特色，提高附加值，實現優質化、規模化、產業化、市場化。
　　發展草原生態畜牧業是解決畜牧業發展過程中草畜矛盾、草原退化的有效途徑。草原生態畜牧業的發展首先結合地方優勢產業，綜合考慮草原生態經濟系統的結構和功能以及草原生態要素特點，選擇合理的草原生態畜牧業發展模式；其次是建立完善的畜產品生產體系、質量安全管理體系和環境監測體系，保證畜產品綠色、有機、無公害，通過提高附加值，而不是產量，增加收入；再次保證牧民家庭經營的自主權，進行多元化經營，完善畜產品的生產、流通和銷售體系，建立健全草原生態畜牧業市場運行機制。
　　三、主要結論
　　改革和創新牧區經營體制是促進新牧區建設的必然選擇，是推動牧區生產發展、生活富裕、生態文明的客觀要求，是解決牧區、牧民、牧業等三牧問題的有效途徑。創新牧區經營體制首先要完善草牧場承包經營權，保證草牧場使用權的合理流轉，實行草原生態補償和以草定畜，在此前提下，發展牧民聯戶經營、牧區專業合作社等新型合作經濟，促進牧民增收；提高草原畜牧業產業化經營水平，促進畜牧業增值；發展生態畜牧業，通過提高產品附加值，而非產量增加牧民的收入，實現生態、經濟和社會的協調發展和牧區的全面進步。
　　第一，牧區經營體制的創新主要包括完善草牧場產權、實行以草定畜和草原生態補償、發展牧區新型合作經濟、推進畜牧業產業化經營以及發展草原生態畜牧業五大內容，其中牧區新型合作經濟、畜牧業產業化經營和草原生態畜牧業發展三者互為條件，互相促進，共同發展，三者都需要以完善草牧場產權制度為基本前提。
　　第二，牧區生態與經濟社會發展的矛盾表現在牧區生態與經濟發展、社會發展以及牧民生活的沖突與不和諧三個方面，創新完善牧區經營體制是化解上述矛盾的有效途徑，草原生態補償是保護草原生態的前提，以草定畜是基礎，通過發展牧區新型合作經濟、畜牧業產業化經營以及在有條件的地方發展草原生態畜牧業可以促進牧民增收、牧業增值、牧區可持續發展。
　　第三，牧區新型合作經濟的形成，優化了草地資源、勞動力資源和生產資料的配置，提高了牧民的組織化程度，使牧民生產直接對接市場，減少了中間流通環節利益損失，對促進牧民增收具有重要作用；同時，畜牧業基本生產資料（草場、牲畜）的聯合經營，為牧民開展集中連片劃區輪牧創造了條件，對防止草原沙化、保護草原生態環境、促進草原可持續利用具有重要作用。
　　第四，草原畜牧業產業化經營，以市場為導向，以主導產業為依托，依靠龍頭企業的帶動作用，一方面改變了牧民分散經營的現狀，促進了牧民生產向專業化發展，保證其持續穩定的收入；另一方面提高了牧民生產的標準化程度，延伸了畜產品的產業鏈條，增加了畜產品的附加值。
　　第五，草原生態畜牧業以保護草原生態環境和促進草原畜牧業發展為目的，是緩解草原畜牧業發展中草畜矛盾、草原退化的有效途徑。草原生態畜牧業將優良地方品種保護與生態養殖相結合，進行特色畜產品的生產，保證了畜產品的綠色、有機、無公害，提高了生態畜產品的附加值和標準化，且以標準化推動優質化、規模化、產業化、市場化。
　　（作者系內蒙古農業大學經管學院副院長、教授）