淺析現(xiàn)階段我國國有土地法律制度

夏寧

（東北農(nóng)業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱 150100)

我國對土地權利的研究起步較晚，相關研究成果已經(jīng)不能解決日益涌現(xiàn)出的種種土地制度方面的新問題，目前，研究土地法律制度的力作是王衛(wèi)國先生的《中國土地權利研究》，該書內(nèi)容涵蓋了土地權利的各個方面，包括了涉及土地權利、土地制度及相關法律制度的各項內(nèi)容。而且結合現(xiàn)實，立足于運用，具有極強的針對性和現(xiàn)實意義。這些都是筆者深為贊服的。但是，近年來土地制度改革方面的新變化日益增多，筆者認為，應該進一步對土地制度進行完善，從而適應新形勢新時期的發(fā)展變化。本文就從我國現(xiàn)有的土地法律制度談起，對其剖析之后提出一些建設性建議，希望在王衛(wèi)國先生研究的基礎之上，對這一研究有個有益的補充。

1 土地法律制度的內(nèi)涵

土地法律制度是調(diào)整人們在土地的開發(fā)、利用、保護和管理過程中所產(chǎn)生的各種社會關系的法律規(guī)范及其運行機制的總和。土地法律所調(diào)整的各種社會關系中,都直接或間接地與土地發(fā)生關系,在這些社會關系中,如何既能確保土地資源的高效配置,又能充分實現(xiàn)各種關系主體獲得最佳的土地收益,還能促進有序用地保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,就迫使人們?nèi)パ芯客恋仃P系,擬訂一套較為完善的土地利用、管理的規(guī)則體系,為了讓人們必須遵守這套規(guī)則,還必須將這些規(guī)則上升到法律的高度,以強制性手段實現(xiàn)上述目標。可以這樣說,土地法律制度是一定歷史時期土地關系的穩(wěn)定形態(tài),從本質(zhì)上講是土地關系的翻譯。

2 國有土地的范圍

根據(jù)《土地管理法》第8條的規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有。第2條規(guī)定：國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用?！段餀喾ā返?7條規(guī)定:城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。根據(jù)以上法律的規(guī)定，就目前而言，我國國有土地的范圍主要是三部分:(1)城市(市區(qū))土地;(2)農(nóng)村和城市郊區(qū)屬于國家所有的土地;(3)國家依法征用的集體土地。

3 我國國有土地法律制度的“二元結構”

從目前我國的土地所有權制度來看，實行的是“二元結構”，什么是“二元結構”？即存在著國家土地所有權和集體土地所有權兩種土地所有權形式。對于集體土地所有權制度，容另文探討。而對于國家土地所有制，許多人都避而不談,似乎已經(jīng)很完善，但實際上，國家土地所有權制度仍有許多問題需要進行分析和探索，在國家土地所有權制度中，其主體虛位是個不爭的事實,也是制約和影響國家土地所有權制度的最重要因素之一，因此對于其主體制度需要認真進行研究。王衛(wèi)國先生認為國外的國家土地所有權主體主要有“一元制”和“多元制”兩種形式，其中又包含了“一元一級制”、“一元多級制”等具體形態(tài);而我國實行的是一元制下的“單一代表、分級行使”的制度。實際上認為國務院是國家所有權的唯一代表，同時由各級政府分級行使管理權。梁慧星先生對此問題的看法是“只有代表全體人民意志和利益的國家才能作為土地國家所有權的主體，也只有法津授權的國家行政機關才有權對國家所有的土地進行管理”。個人見解，梁先生明確了國家土地的管理機關是經(jīng)法律授權的國家行政機關，但是并沒有說明國家土地所有權的主體到底是哪個國家機關。因為單言“國家”，仍然是一種很宏觀也很抽象的概念，并不具體;其二，管理者并不代表所有者，因而國家土地所有權的主體是不明確的。而王衛(wèi)國先生認為國務院是國家土地所有權的主體的看法，也值得商榷。有人認為，應該由全國人民代表大會代表國有土地所有權比較合適，因為它是最高權力機構，而國務院則是行政機關。這種思路，實際上只是解決了形式上的使國有土地所有權的主體似乎更具合理性而已。但它仍然不能解決現(xiàn)實中的國有土地所有權代表不明確，主體虛化的問題。

本人認為，不妨可以借鑒一下其它國家的做法,將國家土地所有權被分解為一國內(nèi)部不同政治單位的土地所有權，聯(lián)邦、州、州以下各地政府都在其轄區(qū)內(nèi)擁有屬于本級政府的土地，它們被共同地稱為國有土地。我國臺灣地區(qū)的國有土地實行的是單一的國家土地所有權，由多級主體代表和行使，其公有土地包括國有土地、省有土地、市縣所有土地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的土地，它們都屬于同一個所有權，即其所有權屬于國家。因此，筆者認為，從法律上對國有土地所有權的主體進行更細致、更明確的確認,對明確各級政府的權責利，調(diào)動地方政府的積極性顯然是有利的。

4 集中統(tǒng)一與分級負責相結合的國家土地產(chǎn)權模式

對國內(nèi)各領域的研究進行匯總之后，本人比較贊成的是“集中統(tǒng)一與分級負責相結合”的國家土地產(chǎn)權代表機構模式，即建立全國統(tǒng)一的國家機構管理全國國有土地，在國有土地產(chǎn)權代表機構內(nèi)部按“統(tǒng)一領導，分級負責”的原則，建立全國土地產(chǎn)權代表機構體系。這一模式是借鑒了國外的一些方法并結合我國國情而創(chuàng)造出來的一種新的模式，既不與我國《憲法》和土地法律制度相充突，又能解決國有土地所有權主體不明確的問題。但是這里面有幾個方面需要進行補充，即中央產(chǎn)權代表機構的職權應來自全國人大和國務院的授權;中央產(chǎn)權代表機構主要是宏觀管理，但是基于國防、環(huán)境保護、自然資源保護、重點建設以及其他全局性需要，可以決定某些種類或特定地域的國有土地，直接歸其管理；各級產(chǎn)權代表機構的職權范圍、責任和土地收益分配應由全國人大和國務院以立法的形式明確規(guī)定，以避免各級產(chǎn)權代表機構超越權限行使所有權和為爭奪土地收益而產(chǎn)生糾紛，同時也明確了地方各級政府在對本轄區(qū)內(nèi)國有土地管理方面的責任。這一模式，實際上有點類似于臺灣的國有土地所有權模式。

5 總結

土地資源在人類社會發(fā)展中最重要的資源之一，由于我國土地立法方面的不完善，致使國家土地所有權法律制度還存在不少漏洞，這對正確界定國有土地，依法保護國有土地帶來了不利影響。筆者在借鑒已有研究成果的基礎上，結合《物權法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關規(guī)定，提出了一些建議，希望為進一步完善國家土地所有制法律制度提供立法借鑒和參考。

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