試論灌溉管理與用水戶參與灌溉管理

徐云清

（黑龍江省方正縣螞蟻河灌區灌溉管理站，黑龍江 方正 150812）

1 中國灌溉管理

1.1 灌溉行政管理體制

中國的大中型灌區大多數采用專業管理與農民集體管理相結合的管理形式，即由同級人民政府成立灌區專管機構，如灌區管理局等，負責支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理；支渠以下由受益戶推選出來的支斗渠委員會或支斗渠長進行管理，支斗渠委員會或支斗渠長受灌區專管機構的領導和業務指導；小型灌區基本上采取農民集體管理，即由受益戶直接推選管理委員會或專人進行管理。

1.2 灌區的民主管理

灌區在專業管理機構的統一領導下，實行民主管理。灌區經過民主協商選舉代表，成立灌區代表會，代表中一般包括用水戶代表、管理單位代表、地方政府代表和有關部門的代表，代表一般任期3～5年。灌區代表會是灌區的最高權力組織，每年至少召開一次，聽取專管機構工作匯報，審查灌區的長遠規劃、年度計劃、經費預、決算等重大事項。灌區代表會通過協商產生灌區管理委員會，是灌區代表會閉會期間的權力機構，代行灌區代表會的一切職權。支渠以下至田間的灌溉工程管理出灌溉管理站、斗渠斗長及灌溉委員會負責。鄉、村集體管理的小型灌區則出受益戶直接推選委員會進行管理；農戶自建自用或幾戶農民合作興建和使用的小塘、池、井等工程，由農戶自己管理。這些民主管理形式與國際上受到重視的用水戶參與灌溉管理有相似之處。但由于過去中國長期受計劃經濟影響，造成灌區管理權力過多地集中在專管機構，灌區管理委員會作用沒有得到充分發揮，農民參與程度較低。

1.3 農業灌溉有關的法律、政策

主要有：《水法》、《農業法》、《農業技術推廣法》、《小型農田水利和水土保持補助費管理規定》、《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》、《灌區管理暫行辦法》等。

1.4 灌溉管理的改革

1978年以米，經濟體制改革逐步深入，在灌溉管理體制和機制改革方面，我們一直因地制宜地進行了多種形式的探索，特別是在加強民工管理、調動集體和農民參與灌溉管理的積極性、提高灌區管理水平和管理效率方面做了很多的嘗試。目前主要有四種形式：

1.4.1 承包責任制。這是把土地承包責任制引入到水利行業的一種形式。在這種體制下，灌區管理的部分職能實行了責任承包，支渠以下和田間工程的灌溉管理承包給了一個小組或個人，有不少地方采用公開競價承包的方式（基層干部習慣稱之為拍賣）。小型灌溉工程的管理實行整體承包。

1.4.2 租賃制。把具有一定經營性的水利設施的經營管理權租賃給個人（一定的年限），這種形式多限于小型灌溉工程。

1.4.3 對經營性較強的鄉村生活供水設施采用股份合作制組建實體，按辦法經營。

1.4.4 把支渠或斗渠以下工程及管理權移交給受益農戶，組建用水戶協會。灌溉專業管理機構負責骨干工程的管理，資產所有權歸政府。斗渠以下工程交給用水戶協會管理，田間工程的資產所有權和經營管理權歸用水戶協會，用水戶協會是具有法人地位的服務型社會實體。它與灌區管理單位是水的買賣關系，而不是上下級關系。

通過多年來的實踐，以上幾種改革方式在不同地區都取得了較好的效果。這幾種形式的共向之處是引入了激勵機制、競爭機制、補償機制等市場經濟活動的基本原則，而且在擁有者或參與者取得經營管理或使用權后，不僅在經濟上享有受益權、在用水上享有一定的優先權以外，同時要承擔相應的管理、維修、養護義務，并要遵守相應的約束機制，保證用水和收費的公開公平。

2 中國用水戶參與灌溉管理

2.1 用水戶參與灌溉管理試點情況

中國在全面推動經濟體制改革的過程中，對灌溉管理的改革做了大量的探索。20世紀90年代中期以來，我國結合大小型灌區更新改造和續建配套工作，在世界銀行和國際灌排組織的支持下，開展了“用水戶參與灌溉管理”的改革試點。目前，中國有19個省、80多個灌區開展了試點工作，共組建農民用水戶協會約1000多個。我們的指導思想是“結合中國國情，吸收借鑒國際先進經驗，創造有中國特色的'用水戶參與灌溉管理'模式”，把工作重點放在支渠以下渠道，按渠系組建農民用水戶協會。

2.2 用水戶參與灌溉管理的做法和經驗

2.2.1 籌建農民用水戶協會。首先對灌區農民及鄉、村、組工部進行廣泛宣傳發動，共同認識和明白建立農民用水戶協會的目的、意義、方法和步驟。然后由灌區管理單位向當地政府出具申請報告，取得政府同意。

2.2.2 編制灌區改革方案。一般采用“港區管理單位＋用水戶協會＋用水戶”的模式。即骨干工程歸灌區管理單位管理，支渠（不含支渠）以下歸用水戶協會管理，減少行政干預。用水戶通過協會實現自主管理、良性運行。建立起一種新型的供用水關系。

2.2.3 成立用水戶協會。用水戶協會代表人數一般以用水組為單元，每個用水組最少一名代表，53hm2以上可以出2名，100hm2以上可以出3名。代表組成用水戶協會代表大會，代表大會要有3／4以上的代表出席，代表大會選舉產生協會主席和執委會，并表決通過協會章程和工程管理、灌溉管理、水費征收、財務管理等制度。協會要到民政部門登記注冊，成為具有民事地位的集體法人，受法律保護。

2.2.4 用水戶協會的運行管理。用水戶協會的運行管理各地在實踐中創造了許多做法和經驗，一般包括：①制定執行細則。②一般成立灌溉服務小組或工程維護小組等。③實行水務公開。用水量指標公開、水價格公開、實用水量公開、財務帳目公開。用水戶協會向用水小組公開，召開會議并在顯要地方張榜公布。用水小組向用水戶公開并在顯要地方公布用水戶的用水、收費情況。

2.3 用水戶參與灌溉管理的成效

2.3.1 調動了農民自覺維護管理的積極性，加強了支、斗渠以下工程的管理。

2.3.2 減少了中間環節，避免了各種不合理負擔和收費，保護了農民利益。

2.3.3 降低了水價成本，明顯提高了水利用效率。

2.3.4 按量收費，收費到戶，減少了用水糾紛，提高了管理水平。

2.4 用水戶參與灌溉管理的優點

2.4.1 用水戶參與灌溉管理保證了支渠以下水利設施的所有權與使用權歸全體受益農戶所有，與原體制容易接軌，大多數農民能夠接受。用水戶協會是一個集體的概念，能更有效地保證各用水戶享受公平、合理的灌溉排水服務。

2.4.2 用水戶協會是具有法人地位的社團組織，其工作具有長期性、連續性和計劃性，不會出現短期行為。

2.4.3 用水戶協會容易與地方各級政府機構協調，并得到廣大用水產的信賴。

2.4.4 用水戶參與灌溉管理有利于田間工程的維護和改造。

2.4.5 用水戶參與灌溉管理的核心是參與，參與的過程就是監督的過程。用水戶協會不僅要監督水管單位的行為，還要接受政府、水管理單位的監督，更重要的是接受農戶的監督。

2.5 需要注意的幾個問題

2.5.1 用水戶協會人員素質教育問題。由于大多數農村經濟、文化比較落后，加之受傳統習慣的影響，用水戶協會從主席到工作人員的基本素質急需培訓提高。內容包括：法制教育、灌溉業務培訓、服務意識和服務觀念的教育等。今后要采取多種途徑，加大培訓教育的力度，不斷提高協會人員素質。

2.5.2 用水戶參與灌溉管理的配套政策問題。用水戶參與管理的改革涉及農村管理和經營中的許多方面，需要政府出臺相關的法律和政策規定，目前水利部正在研究起草加強用水戶參與管理的政策文件。

[1]孟德鋒.農戶參與灌溉管理改革的影響研究[D].南京農業大學，2009-06-01.