我國環(huán)境影響評價(jià)制度建設(shè)中存在的問題及對策

吳紅星

（泰州市環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 泰州 225300）

1 環(huán)境影響評價(jià)制度的基本概況

環(huán)境影響評價(jià)制度，指在某一地區(qū)進(jìn)行的可能影響環(huán)境的各種工程建設(shè)，在其規(guī)劃或進(jìn)行其他活動之前，對其活動可能造成的周圍地區(qū)環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評價(jià)，并且提出防治環(huán)境污染和破壞的對策，進(jìn)而制定相應(yīng)方案，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

環(huán)境影響評價(jià)制度產(chǎn)生于上世紀(jì)40年代到60年代，全球化工業(yè)進(jìn)程不斷加速的過程中，環(huán)境污染問題越來越凸顯，“先污染、后治理”的老路已經(jīng)行不通。進(jìn)而逐漸意識到應(yīng)該在開發(fā)行動前對環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測和評價(jià)，開始走“邊污染、邊治理”的路子。環(huán)評制度也不斷的列入到各國的規(guī)劃之中。我國的環(huán)評制度開始于上世紀(jì)70年代末，經(jīng)歷了一個(gè)逐步形成、完善的過程。

2 我國環(huán)境影響評價(jià)制度建設(shè)中存在的問題

由于我國環(huán)境影響評價(jià)制度化起步相對來說稍晚，所以可能存在理論與實(shí)踐不相協(xié)調(diào)的部分，概括起來我認(rèn)為有幾下幾方面不足：

2.1 制度建設(shè)的不健全。首先是替代方案方面，建立環(huán)境影響評價(jià)制度的最終目的是要通過環(huán)境影響評價(jià)，為決策者提供一種在工程建設(shè)規(guī)劃或進(jìn)行其它活動前環(huán)境影響的替代信息，使其能夠在決策時(shí)做出正確的決策。但是我國在環(huán)境影響評價(jià)制度中缺乏替代方案的規(guī)定，致使環(huán)境影響評價(jià)制度的真正目的無法實(shí)現(xiàn)。其次，限制制度方面，國家之所以把環(huán)境影響評價(jià)作為限制發(fā)展的一種手段，其目的就在于使環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)起來，但是目前來看限制制度存在過嚴(yán)的現(xiàn)象，必然會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)，從而影響社會的需求。

2.2 環(huán)保監(jiān)管體制存在缺陷。首先，環(huán)保部門與各類農(nóng)、林、水利等部門之間的職權(quán)重疊，導(dǎo)致在進(jìn)行環(huán)境影響時(shí)，各機(jī)構(gòu)之間互相推脫和推諉，“踢皮球”現(xiàn)象嚴(yán)重。其次，各地環(huán)保部門在工程或項(xiàng)目開工之前就應(yīng)該積極介入，實(shí)施全程跟蹤的制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)進(jìn)行督促整改。但是踐行過程中特別是對于一些重大項(xiàng)目上往往存在滯后現(xiàn)象，致使中途停工現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這樣不僅失去了環(huán)保影響制度的價(jià)值所在，而且極易造成重大損失。

2.3 法律、法規(guī)仍不健全。第一，存在法律責(zé)任規(guī)定不科學(xué)的現(xiàn)象，例如對參加審批的環(huán)境保護(hù)行政主管部門的行政工作人員違法違規(guī)行為設(shè)定了相應(yīng)的處罰方式，但對于參加評審的一些專家，法律上卻似乎還是缺少了必要的制裁措施；第二，在《環(huán)境影響評價(jià)法》中，已經(jīng)明確規(guī)定了跟蹤評價(jià)和后評價(jià)制度，各參與環(huán)境評價(jià)和審批的機(jī)構(gòu)也會對項(xiàng)目的可行性做出裁決并且提出相應(yīng)的對生態(tài)保護(hù)和污染方面的要求，但在工程竣工后，有的項(xiàng)目在違反環(huán)評部門的要求下勉強(qiáng)達(dá)到了節(jié)能減排目標(biāo)，卻沒有得到相應(yīng)的處罰。特別是對嚴(yán)重違反環(huán)評制度的建設(shè)單位的處罰輕重沒有明確的量化規(guī)定。

2.4 公眾參與機(jī)制的不健全。“以人為本”是我國科學(xué)發(fā)展觀的根本宗旨，但是我國環(huán)評的有關(guān)法律缺乏對公眾參與方面的規(guī)定，有的甚至顯得過于死板，把群眾的積極性都限制在死板的范圍之內(nèi)，導(dǎo)致可操作性差，效果不理想。例如在參與方式和途徑上，參與的效果和參與過程的法律保障等方面都沒有明確具體的規(guī)定，以至于公眾大多數(shù)時(shí)候參與只能是流于形式。

3 完善我國環(huán)境影響評價(jià)制度的對策

3.1 設(shè)立嚴(yán)格的環(huán)境影響評價(jià)審批分離制度

就規(guī)劃環(huán)評而言,在某種意義上我國政府中規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)重合現(xiàn)象嚴(yán)重，流于形式和蒙混過關(guān)的環(huán)評比比皆是。就項(xiàng)目環(huán)評而言,現(xiàn)行的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和控制機(jī)制，這很有可能導(dǎo)致行政審批權(quán)力過大，進(jìn)而引起其他問題。所以我國在這方面應(yīng)設(shè)立專門的環(huán)評審查機(jī)構(gòu)，建立專門的項(xiàng)目環(huán)境評審委員會和環(huán)境影響評價(jià)專家委員會以及必要的專家小組，這不僅可以加強(qiáng)聽證會和專家意見的監(jiān)督力度還可以加強(qiáng)對環(huán)境影響評價(jià)文件審查的組織管理。如果由審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)工程項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)的審查工作，審查的意見必須作出明確的肯否結(jié)論，以此作為環(huán)保部門是否批準(zhǔn)的依據(jù)，建立起審和批分離的制度。

3.2 明確和完善法律責(zé)任

對環(huán)境影響評價(jià)之中的一些違法行為應(yīng)加大處罰力度，達(dá)到權(quán)責(zé)一致。首先，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對未規(guī)定公眾參與內(nèi)容的環(huán)境影響評價(jià)的報(bào)告書，應(yīng)當(dāng)不予審批：其次，對應(yīng)向環(huán)保部門提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或環(huán)境影響登記表申請的建設(shè)單位，未提交申請并擅自開工，且建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完成的，應(yīng)給予一定的罰款，并依法追究行政責(zé)任，給環(huán)境造成惡劣影響的，應(yīng)加倍罰款，依法追究行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任；第三，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對于在環(huán)境影響報(bào)告書中隱匿公眾意見或?qū)娨庖娮魈摷儆涗浀慕ㄔO(shè)單位，應(yīng)吊銷其評價(jià)資質(zhì)證書，處以罰款，并依法追究主要責(zé)任人員的行政責(zé)任；第三，建設(shè)單位對公眾的合理意見不予采納而開工建設(shè)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止生產(chǎn)，處以罰款，并依法追究主要責(zé)任人員的行政責(zé)任。

3.3 提高公眾參與力度

完善公眾參與權(quán)制度。明確分清哪些情形是屬于必須要求公眾參與并征求意見的，哪些是屬于可以不向公眾征求意見的，之后在所規(guī)定的具有實(shí)際操作性的參與程序下有序進(jìn)行；也可以采取聽證會的辦法，進(jìn)行群眾聽證會或?qū)＜艺撟C會，對于可能直接對公眾環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目必須通過群眾聽證會形式，群眾要包括各層次，各方面的人員，同時(shí)一定要通過立法手段確保公眾參與主體的成員組成要有代表性、廣泛性和人身安全性，明確公眾在環(huán)境影響評價(jià)活動中的法律地位。

完善公眾參與的環(huán)境力度。公眾的監(jiān)督、舉報(bào)、宣傳、督促是我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展的重要推進(jìn)力量，環(huán)境相關(guān)者獲取必要信息的權(quán)利就需要得到切實(shí)保障。首先，通過宣傳教育的方式，提高公眾的環(huán)境意識，使群眾們自覺的加入到環(huán)境保護(hù)的行列中來。其次，暢通的參與渠道，讓公眾切實(shí)的感覺到自己主人翁地位，不僅能增強(qiáng)公眾的參與積極性和責(zé)任感，還能最有效的保障環(huán)境評價(jià)結(jié)果真實(shí)性、公正和客觀。第三，確立完善的公眾環(huán)境受損補(bǔ)償請求權(quán)制度。當(dāng)公民環(huán)境權(quán)益被侵害的事實(shí)已造成時(shí)，環(huán)境影響評價(jià)制度作為事先預(yù)防機(jī)制，其作用是賦予受害人盡可能寬泛的請求權(quán)，賠償?shù)姆秶粦?yīng)僅僅限于人身健康造成的損害，還應(yīng)給予對受害者造成的精神損害，構(gòu)筑一種完善的事后補(bǔ)救機(jī)制。

結(jié)束語

總之，環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施，無疑可以防止一些建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的不良影響，也可以通過對可行性方案的比較和篩選，把某些建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響減少到最小程度。但是我國的環(huán)境影響評審制度還在一步步的發(fā)展和完善過程中，要進(jìn)一步落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境影響評價(jià)法，逐步完善我國環(huán)境影響評價(jià)制度還任重而道遠(yuǎn)，需要環(huán)評工作中參與之中的各個(gè)部門之間加強(qiáng)合作，使環(huán)境影響評價(jià)工作在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中做出巨大貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。

[1]馬太玲，張江山.環(huán)境影響評價(jià)[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2009：2-3.

[2]江玲龍，姚建，朱靜，等.中國現(xiàn)行環(huán)境影響評價(jià)制度若干問題探討[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2008，32(11)：33-35.