論廣播電視事業的法制化管理

　　“十一五”期間，我國廣播電視系統大力推行改革創新，呈現出強勁的發展態勢。隨著經濟的高速發展，尤其是文化體制改革的深化，要求我們進一步思考，如何加強管理，采用何種體制保證廣播電視事業的健康發展。
　　廣播電視事業法制化管理的必要性
　　社會主義市場經濟究其本質是法治經濟，廣播電視事業雖然具有意識形態屬性，具有特殊屬性，但同時也具有商品屬性。20世紀90年代末期以來，廣播電視領域進行的產業化、集團化改革，以市場為導向、以資產為紐帶、明確產權關系、優化資源配置、重組管理體制、實行事業單位企業化管理，正是這一屬性的反映。近年來，雖然我們已經探索建立了一系列的廣播電視管理體制，但法制化管理廣播電視事業是其必由之路，是建設和發展的根本條件，是對管理科學化提出的更高要求，也是現代社會發展的大趨勢。
　　廣播電視事業的法制化管理首先能夠保證廣大人民群眾的切身利益。在執行的過程中，它通過制定和執行各種法律、法規、條例、規章等法律文件，依法管理，能夠有效地協調各方利益關系，有效地保證和促進廣播電視事業的快速發展。法制化管理的規范是這一管理模式的最大特點，這些國家頒布的法律、法規，地方政府制定的地方性條例或行政法規，以及其他有關管理部門、行業協會制定的規章，是具有普遍約束力的社會規范。這一管理模式最大的優點是法制面前，人人平等，有利于培育公平的創新競爭環境，公平由“人人期待”變成“人人可見”。比起其他的管理模式，法制化管理更加穩定、公正、更有活力，也更能服眾。
　　法制化管理是我國民主和法制建設的要求，從黨的十五大提出“健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”的戰略目標以來，我國一直致力于依法治國，努力提高依法行政水平，堅持依法治理廣播電視事業，既是建設社會主義法治國家的重要內容之一，也是廣播電視事業自身發展的內在要求。
　　廣播電視事業法制化管理的社會基礎
　　我國廣播電視事業法制化管理起步于上世紀80年代，標志性事件是1986年廣播電影電視部成立部法規領導小組，正式設立法規處，1988年升格為政策法規司，職責是制定立法工作計劃，隨后出臺了一系列法律法規，加強了廣播電視系統依法管理制度建設。15年來，我國基本形成了廣播電影電視管理的法規體系。
　　這一體系由以下各部分組成：第一是《憲法》的有關部分，《憲法》第22、35、51、53條涉及新聞工作基本規范、基本原則和保障公民的權利義務等方面；第二是法律有關部分，如《民法》、《刑法》、《著作權法》等法律中的相關條款；第三是行政法規，主要是國務院頒布實施的若干條例、辦法，如《廣播電視管理條例》、《信息網絡傳播權保護條例》、《有線電視管理暫行辦法》、《信息網絡傳播權保護條例》等；第四是部門規章，如廣電部發布的《廣播電臺電視臺設立審批管理辦法》、《廣播電影電視行政復議辦法》、《廣播電視安全播出管理規定》、《有線電視管理規定》、《互聯網視聽節目服務管理規定》等。此外，還包括廣播電視同業組織、中國廣播電視協會等制定的有關職業道德的自律性規范文件等。2009年，《廣播電視節目審議規則(建議稿)》是我國廣播電視法制化管理和建設的重要創新成果。國務院頒布的《廣播電視管理條例》（1997）、《有線電視管理暫行辦法》（1990）、《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》（1993）、《互聯網信息服務管理辦法》（2000）、《廣播電臺電視臺播放錄音制品支付報酬暫行辦法》（2010）等行政法規和廣播電影電視部頒布的《有線電視管理暫行辦法》（1990）等部門規章是目前法律效力最高的廣播電視業管理法規。
　　隨著廣播電視事業的高速發展，各地均認識到法制化管理的重要意義。各地在執行國家法律法規的同時，還建立健全了各項地方、企業內部管理制度。隨著各地、各部門地方性法規和規章制度的健全完善，廣播電視工作將更加有章可循，有法可依。隨著社會主義市場經濟的深入，廣播電視業的經濟屬性日益凸顯，各單位法制觀念、法律意識也在逐步提高，更意識到法制化管理對于事業發展的重要意義。上述成就，為開展廣播電視事業法制化管理奠定了良好的社會基礎和優勢。
　　廣播電視事業法制化管理的癥結
　　我國現行的廣播電視管理體制是與上世紀80年代計劃經濟體制相適應的。90年代向市場經濟轉型的過程中，其體制的局限性弊端日益明顯，但受各種因素制約，目前仍在艱難的探索之中，還有許多問題有待破解。諸多法律法規還是在法規包裝下的行政管理，重律輕法、重管理輕權益，管理薄弱、立法滯后。
　　首先，廣播電視管理的法律法規不系統，缺乏完整立法。目前為止，我國的《廣播電視法》尚未出臺，許多規范性文件還停留在較低的“規制”層次，不是真正意義上的全面法制。大多數規制屬于限制性的“義務”，而不是保障性的“權利”，缺乏有效保護公民的知情權、監督權和大眾媒介的采訪權、報道權的規定。
　　其次，機構建立不科學，立法程序不足。目前針對廣播電視管理的立法工作，缺乏公共立法程序，只有內部工作的技術性程序，沒有立法聽證，因為公共規范和政策產生于非公共的程序，所以“系統內”、“體制內”特點鮮明，執法者的自由裁量權過于寬泛，以至于必須依靠行政指令三令五申、反復推行，才能奏效，法規管理過程中甚至有某些低效率的行政干預和過度保護壟斷經營的行政操作等。
　　再次，廣播電視管理的法律法規制定滯后。廣播電視已初步形成了廣播產業、電視劇產業、網絡產業和廣播電視廣告產業等蓬勃發展的格局，如何進一步完善電臺電視臺、電視劇制作單位的許可證制度，如何進一步完善廣播電視節目審查制度，嚴厲打擊虛假新聞、虛假廣告在廣播電視領域的泛濫，如何進一步加強網絡管理，盡快從立法層面遏制“網絡水軍”等都是亟待解決的問題。
　　對廣播電視事業法制化管理的思考
　　我國廣播電視事業成就巨大，已經發展成為包含地面廣播電視、有線廣播電視、衛星廣播電視、互聯網廣播電視等傳播方式復雜、龐大的門類，高度行政化的管理體制已經不再適應市場經濟和廣播電視產業的發展。迅速發展的新形勢迫切需要與之相適應的法律、法規的出臺。
　　法制化建設是一項艱巨的歷史性任務，必須提高立法的緊迫感，促使廣播電視事業管理法規與國際接軌，加快法制化進程。通過法律引導、法律規范、法律保證，對廣播電視產業進行法律化、規范化的協調與管理，使廣播電視產業化真正納入法制化軌道。同時，要對已有的廣播電視法律法規等進行全面的修改或廢止。
　　法制化管理建設總的目標是探索和構建以憲法為根本，以廣播電視管理專業法律為主干，法規、規章、政策相互配套，協調統一，集立法科學、普法廣泛、執法從嚴、違法必究于一體的，符合國家法制建設總體要求，符合廣播電視基本規律和特點的廣播電視政策法律新體系。
　　立法過程中，必須啟動公共立法程序，處理好保護新聞自由權、輿論監督權、采訪報道權和公民人身權、財產權、法人身份權、名譽權等的平衡，實現“第四種權力”的“標準化”和“規范化”。要通過立法明確準入條件、禁入情形、屬性界定、產權關系、內容標準、壟斷制約、主體制度、保護知識產權和報道權的商品化等焦點問題。避免部門利益法制化，有效地解決阻礙廣播電視事業發展的法律之憂，為依法管理，推進廣播電視事業的法制化建設，創造一個穩定的發展環境。另外，面對新媒體的迅速發展，必須適應新的技術條件和形勢的要求，盡快出臺互聯網基本法，建立準入和審查制度，規范互聯網信息傳播行為，完善互聯網違法信息投訴機制，強化網絡服務提供者的法律責任，營造一個干凈的互聯網環境。
　　從2010年開始，我國大力推進三網融合，廣播電視事業被納入國家信息化發展和國家發展戰略之中，這對廣播電視事業來說，既是機遇也是挑戰，任重而道遠，相信通過法制化管理，一定會推動我國的廣播電視事業實現新跨越。
　　參考文獻：
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　　（作者單位：武漢軟件工程職業學院）
　　編校：趙 亮