中央招聘:善於“公正”而 拙於“配對”

　　最近澳門社會各界尤其是各個公務員團體對於特區政府新推出的公務人員中央招聘制度議論紛紛，并向特區政府表達各個團體對中央招聘制度的各種意見、質疑、期盼以及建議。針對各社會團體對於中央招聘制度的意見和建議，行政公職局作出了解釋，強調中央招聘制度具有節省時間、統一標準及便利考生的各種優點，將不會出現各社會團體所擔心出現的“人員錯配”的情況。
　　然而，中央招聘有著“善於‘公正’而拙於‘配對’”的內在特點。這決定了，在促使“用人部門招聘到合適人選”以及“報考人員考上理想職位”的成效方面，中央招聘不如部門招聘。畢竟，中央招聘在用人部門和報考人員之間增加了一個中介環節和中介機構，減少了用人部門和報考人員直接互動的機會，從而在配對成效方面弱於部門招聘。為此，特區政府需要對中央招聘制度做好系統和細節的制度配套，確保招聘制度在確保廉潔公正的同時能夠實現人和事的緊密結合，最終令最為需求方的用人部門和作為供給方的報考人員雙方都能滿意招聘結果。
　　中央招聘有利於廉潔公正
　　特區政府關於公務員中央招聘制度可謂說是醞釀良久。第二屆特區政府以來，特區政府就明確表達了在公務人員制度中引入中央招聘制度的意愿和構想。特區政府早在2006年度的財政施政報告中便提到，“人力資源管理方面已完成公共行政人員調動機制的運作建議，并將加強中央統籌及靈活調配；在強化就業登記所職能的基礎上，明年將擴展和完善中央招聘機制的功能和模式，并研究將相關的職程引入機制內”。為了落實特區政府的這一施政安排，特區政府進行了較為廣泛的諮詢和訪談，并委托了專門的研究機構對中央招聘制度進行研究，從而更加確定澳門特區政府要推行中央招聘制度的決心和方向。
　　正如前立法會主席曹其真女士所指出的，特區政府對於中央招聘制度的引入，基本的出發點和動機是防止部門招聘所出現的裙帶關系和任人唯親的跡象。可以認為，中央招聘制度之所以在澳門得到充分的重視和引入，根本原因在於中央招聘制度的反腐價值。坦白講，澳門地區并不是一個腐敗很嚴重的地區，回歸近十二年來雖然發生了震驚華人地區的歐文龍案，但總體上澳門政府的廉潔度還是位於亞洲前列的。中央招聘制度“反腐”價值對澳門最有吸引力之處，在於更好地杜絕“任人唯親”和“部門主義”的現象和文化。
　　曹其真女士認為，很難把變革澳門“任人唯親”文化的重任寄托在中央招聘身上，或者說，中央招聘制度難以實現改變澳門“契仔文化”的任務。話雖如此，但有一點是需要承認的：中央招聘制度本質上是一種改變“任人唯親文化”的努力。在現有澳門的部門招聘體制下，特區政府各部門可以自主招聘，這種情況下就很難真正避免部門主管優先招聘和任用自己親信的情況，同時也很難統一規范各個部門招聘人員的程式和方法，從而使得各部門招聘到的人員素質參差不齊，無法確保特區政府招聘到優秀人才為特區政府服務。由此，“任人唯親”已經成為制約特區政府提升人員素質乃至提升政府管治能力的一個主要因素。從這個角度看，部門招聘滋生任人唯親，可以說是當前澳門公共行政最為突出和深層次的矛盾之一。任何有志於改革任人唯親文化的努力都應該值得支持和鼓勵。由此意義出發，中央招聘制度的推行首先應該得到大力的支持和鼓勵，這是我們對待中央招聘制度的基調。
　　中央招聘可能產生
　　“人員錯配”
　　任何制度都有自身的利和弊，人員招聘制度也不例外。從全球范圍看，到底是中央、統一的招聘制度還是部門、自主的招聘制度能夠招聘到更為優秀的人進入政府部門工作？這個問題并沒有一個定論。世界上主要國家和地區采用的公務人員招聘實踐表明，中央招聘和部門招聘并沒有誰優誰劣的高低之分。有的國家和地區采用中央招聘制度，有些國家和地區采取部門招聘制度，有的國家和地區采用的是忠言招聘和部門招聘相互結合的方式。采取不同的人員招聘方式，是由特定國家特定的制度環境所決定的。
　　中央招聘的優勢很突出，在於其用第三方監督的方式對人員招聘進行管理和監督，從而能更好地確保人員招聘的公平公正。與此同時，相對於部門招聘而言，中央招聘的弊端也很明顯，就是中央招聘產生“人員錯配”的可能性更高。中央招聘的本質是一種統一招考，由統一的統籌管理機構進行人員的招聘的方式，無疑降低了各部門自主招聘的自主性。在中央招聘制度下，用人部門的用人權受限，這在一方面雖然能夠很好監督用人部門選撥人才上的公正廉潔，另一方面卻使用人部門用人的自主性受到限制，有可能使部門招不到部門真正需要的人。從管理學的視角看，中央招聘在供求雙方之間產生一個中間環節，在用人部門和報考人員之間多了一個管理主體和中間機構，從而使得人員招聘的關系從用人部門與報考人員的兩者互動關系轉變為用人部門、報考人員以及管理部門的三者互動關系，從而使得招聘制度中的管理關系、權力關系和利益關系更為復雜。在中央招聘的制度框架中，隨著管理鏈條的加大，資訊失真、溝通不良的情況勢必發生，用人部門和報考人員相互之間也就很難了解對方的需求和脾性。這就意味著，中央招聘在確保選任公正的同時，不可避免會增加“人”和“職位”配對的難度。
　　由於第三方的加入、用人部門的限權等方面的原因，中央招聘制度確實存在產生“人員錯配”的可能性。或者說，比起澳門之前的部門招聘制而言，中央招聘在實現報考人和用人部門的良好配對的效果要差些。因此，澳門各社會團體對於中央招聘制度“可能引起人員錯配”的擔心是不無道理的。慶幸的是，在中央招聘制度推出之際，澳門社會能夠較為直白地指出中央招聘制度所可能引起的“人員錯配”等弊端，這對中央招聘制度在未來的完善有著極為正面的警示作用。
　　中央招聘需要不斷完善
　　一般而言，人員招聘制度的核心價值和要求有兩個，一是招聘的公正，二是招聘到合適的人到合適的職位。綜上分析可見，中央招聘制度的優勢在於確保招聘公正，而劣勢在於增加人員配對的難度。中央招聘善於“公正”而拙於“配對”的這種特點決定了，中央招聘制度并不是一個一勞永逸的制度設計，它需要在制度的發展實踐中不斷完善，才能確保報考者的能力和用人部門的需求相適應。
　　中央招聘制度需要落到實處而不能搞形式化。中央招聘制度并不是簡單地憑空地增加一個管理機構、統籌機構和監督架構就完事，而是要很好地發揮行政公職局的管理職能、統籌功能和監督功能，不斷從細節中加以配套和系統化。在這個過程中，筆者認為，最為重要的是需要尊重用人部門和報考人員的選擇權。筆者對行政公職局關於中央招聘制度“抽簽方式”配對的做法有一定的保留意見。這是因為，“抽簽方式配對”產生的“部門不能選人、報考者亦不能選部門”特點，雖然可以確保人員的選擇不受部門利益以及個別領導主觀色彩的影響，可以最大限度地杜絕“任人唯親”，然而“抽簽方式配對”在一定程度上卻損害了用人部門和報考人員的自主性和選擇權。這樣的配對方式難免會使公眾產生對“配對”隨機性的認定，而配對一旦是隨機的，配對也就有可能是盲目的，至少是很難產生“人事相融”、“以事選人”的“人事合一”的效應。
　　當然，筆者不太清楚“抽簽方式配對”的具體操作方法和流程。或者，“抽簽方式配對”方法有其他相應的機制來滿足用人部門和報考人員的自主性和選擇權。又或者，當前的中央招聘制度在采用“抽簽方式配對”的同時已經在其他一些程式上保證用人部門與報考人員之間的契合性。因此，筆者這里并不是簡單地反對“抽簽方式配對”的方法。這里要強調的是，在中央招聘制度在具體運行過程中，用人部門和報考人員的選擇權和選擇意愿不應該被忽略。中央招聘制度的改革要避免出現這種情況：在實現中央招聘制度之後，公正程度提高了，報考者和用人部門卻諸多抱怨，部門很難找到合適的人，人員也難以找到自己感興趣及發揮自己聰明才干的工作。否則，中央招聘制度的推出就會犯“顧此失彼”和“矯枉過正”的錯誤，在確保和強化“公正”價值的同時卻過度損害“人事配對”的價值，從而使改革的成效大打折扣。
　　（作者系澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授）