別國預(yù)算如何公開

打開由“德克薩斯州公眾政策基金會”創(chuàng)建的“德克薩斯州預(yù)算資源網(wǎng)”，會看到網(wǎng)站的歡迎界面：“這是您的錢，您應(yīng)該知道它們是怎么花出去的！”右上角有一行飛快閃爍的數(shù)字，這是德克薩斯州預(yù)算網(wǎng)的政府日常開銷的計算器。打開它，又會出現(xiàn)一行小字：“德克薩斯州政府花您的錢有多快？”這個精確到小數(shù)點的數(shù)字每秒鐘都在變化。其實它是個事先計算出來的數(shù)字，例如，2008～2009財年德州政府預(yù)算是1678億美元，換算下來，每一秒鐘政府就要花掉納稅人2664美元。

這只是當(dāng)?shù)鼐用窳私猱?dāng)?shù)卣A(yù)算的途徑之一，而且是個民間網(wǎng)站，人們還可以通過另外的“官方”渠道，輕而易舉地查到自己所交納的那筆稅錢去了政府的哪個賬戶、政府打算怎么花費這筆錢和花得效果如何，只是相比之下，“民企性質(zhì)”的預(yù)算資源網(wǎng)顯得更加親切和平民化，是“咱老百姓自己的”網(wǎng)站。

他國的預(yù)算公開

美國的預(yù)算信息透明為公眾監(jiān)督打開了方便之門，無論行政部門還是國會，只要是參與預(yù)算過程的組織機構(gòu)，都有向公眾提供充分的了解預(yù)算信息的責(zé)任。總統(tǒng)的預(yù)算草案完全向社會公開，公眾可以方便地在相關(guān)的官方網(wǎng)站（如總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室的網(wǎng)站）和書籍文件中查閱到，通常有數(shù)千頁之多。國會的預(yù)算文件及預(yù)算會議也是公開的。國會審查和辯論預(yù)算的會議也向公眾開放，公眾可以現(xiàn)場旁聽，也可以在相關(guān)網(wǎng)站或電視上收看實況轉(zhuǎn)播。

在德克薩斯州，一個名為“議會預(yù)算局”( LBB)的官方網(wǎng)站，由一個名叫“德克薩斯州預(yù)算資源”(TBS)的系統(tǒng)負責(zé)向公眾提供預(yù)算查詢服務(wù)，人們可以很方便地查到從2001年一直到現(xiàn)在歷年政府預(yù)算的詳盡數(shù)字。TBS提供兩種分類的查詢路徑：一個是按政府職能部門進行劃分，226個部門的財務(wù)預(yù)算資料完全公開；另一個路徑是根據(jù)預(yù)算報告條款進行查詢。預(yù)算信息一般分作公共安全和刑事司法、商務(wù)及經(jīng)濟發(fā)展等10個部分，例如，要查醫(yī)藥局2008～2009年度的預(yù)算，可通過“政府職能部門查詢方式”來操作，資料類型選擇“預(yù)算資金來源”，“確認”后，一個全新的頁面5秒鐘后即可生成。接下來會看到兩年間德克薩斯州醫(yī)藥局的預(yù)算開支總共 8224959美元，其中99.8%來源于政府的一般性收入。如果重新選擇“資金用途”，就可以看到用于監(jiān)管、許可、同儕協(xié)作、電子政務(wù)等方面的預(yù)算數(shù)字分別是多少。只要使用搜索工具，就可以使用在線系統(tǒng)，系統(tǒng)界面上的幫助按鈕會教網(wǎng)友如何查詢、打印和完成下載。

除了美國，目前世界上很多國家在預(yù)算監(jiān)督透明化方面都已形成了相當(dāng)成熟的經(jīng)驗，包括允許公眾旁聽會議、出版議會辯論日志、實況轉(zhuǎn)播議會活動全程等。在加拿大，議會活動會全天候報道，包括眾議院辯論、參議院會議、議會委員會的聽證會、特殊事務(wù)調(diào)查等。在中東地區(qū)，以色列議會是透明度最高的議會，除非法律規(guī)定和議長認為會危害國家安全，議會活動均應(yīng)向公眾和媒體公開，媒體可以任意進入議會。英國議會除了允許傳媒對議會報道外，還實行文件公開制度。平民院的各類文件一律向公眾公開，其中包括平民院法案、平民院材料、貴族院材料以及奉旨呈文。

社會公眾的參與空間

預(yù)算的公開透明并不是財政民主的全部，政府能否做到嚴格按照預(yù)算花錢，也許是更加重要的問題。實現(xiàn)預(yù)算透明度的過程也并非政府單方面行使權(quán)力的過程，而是政府財政部門與其他利益相關(guān)主體、政府與整個社會的互動過程。這是一種利益相關(guān)主體共同治理的模式，不僅有利于促進財政民主，還能彌補政府資源的不足，實現(xiàn)利益相關(guān)主體各方的責(zé)任分擔(dān)與利益共享。

近年來在許多國家興起的參與式預(yù)算也有利于預(yù)算透明度的提高。20世紀(jì)80年代后期，在巴西的一些城市開始啟動參與式預(yù)算實踐，北美、歐洲、非洲和亞洲的一些國家地方政府，也紛紛仿效。非政府組織、媒體、專家和公民介入預(yù)算過程，以顯示其各自的利益偏好，并對政府預(yù)算作出獨立評價，是有利于推進預(yù)算公開的。一個典型例子是，南非在其預(yù)算的準(zhǔn)備階段，全國非政府組織聯(lián)盟經(jīng)常就窮人的利益需求問題舉行聽證會，并對相關(guān)群體的偏好進行排序，并將其提交給政府預(yù)算準(zhǔn)備機構(gòu)。在英國，媒體和非政府組織不但是推動預(yù)算透明的主要力量，在政府預(yù)算的評估方面也同時扮演著十分重要的角色。

此外，有的國家還建立了納稅人訴訟法規(guī)，公眾甚至可以通過訴訟來試圖阻止可能違法的政府支出項目。在美國，如果某個納稅人發(fā)現(xiàn)哪項具體預(yù)算開支項目違憲或者違反法律法規(guī)，可以直接向聯(lián)邦法院提出訴訟，法院可以裁決，要求暫停或中止該項開支，這就是納稅人對公共預(yù)算的監(jiān)督權(quán)的實際體現(xiàn)。在日本，個人可以納稅人的身份提起要求政府部門公開交際費支出的訴訟。

預(yù)算信息的披露范圍

影響預(yù)算透明度的一個重要因素是信息披露范圍，它決定著公眾能夠獲得信息的界限。理論上講，有關(guān)政府財政行為的所有信息都應(yīng)該向公眾報告，不公開的為特殊。如果把預(yù)算公開的內(nèi)容按照基本用途做一個劃分的話，預(yù)算公開的范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋以下三大基金：

政府一般性基金。是維持政府正常運轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品的資金，其主要來源是公眾繳納的稅收和各種費用，范圍涵蓋政府預(yù)算內(nèi)、外資金。這部分資金的使用直接關(guān)系到政府對公眾的受托責(zé)任的實現(xiàn)，是財政透明度實現(xiàn)的主要載體。

社會保障基金。一般由政府和社會共同籌集，由政府受托管理，或由政府出面委托其他機構(gòu)管理，政府負有最后支付的責(zé)任，很多國家的福利項目就是由社會保障基金提供的。在一些高福利國家，經(jīng)常把社會保障基金納入預(yù)算，有些國家則由政府和雇主、雇員共同負擔(dān)，不管采取哪種形式管理，社保資金都應(yīng)保持足夠的透明度，因為它與每一個人的利益息息相關(guān)。

公共企業(yè)基金。公共企業(yè)對經(jīng)濟增長、資本形成、就業(yè)及物價的影響，可能導(dǎo)致對某些利益團體的征稅或補貼。此外，除了特定的非商業(yè)目標(biāo)，公共企業(yè)對銀行信貸、總需求、通貨膨脹、國外借款以及國際收支平衡也有實質(zhì)性的影響，其信息的披露也非常必要。

以上三大基金基本上覆蓋了政府所有的公共資金，對其中任何一塊的忽略都會使閱讀者無法了解政府公共資金運作的全過程，而那些有公開制度要求的基金有可能向沒有透明要求的基金轉(zhuǎn)移，以逃避監(jiān)督。因此，從理論上說，政府披露信息覆蓋的范圍越廣，其財政的透明程度才越高。

一般說，政府公開的預(yù)算具體說應(yīng)該包括以下諸項，請注意，這里應(yīng)該沒有明顯的國別區(qū)分：

預(yù)算收支信息。讓公眾通過了解財政的收入和支出，了解政府如何運作。

負債信息。使公眾能夠了解政府籌集資金并償還債務(wù)的能力，并評估政府履行全部承諾所需要的收入。當(dāng)然，由于政府投資不是基于利潤，而是基于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的，政府的資產(chǎn)負債表便不能作為判斷政府資產(chǎn)管理水平的唯一依據(jù)。

績效信息。讓公眾了解公共資源的使用或政府活動究竟取得了怎樣的效果。

風(fēng)險信息。如政府發(fā)行公債的風(fēng)險、給企業(yè)融資提供擔(dān)保的風(fēng)險以及金融機構(gòu)不良資產(chǎn)在一定條件下轉(zhuǎn)移到政府頭上的風(fēng)險等，都與政府作為公共主體的職能及其具體政策目標(biāo)有關(guān)，可能導(dǎo)致未來財政資源的損失，因此應(yīng)向公眾披露。

稅收支出信息。從表面看，政府的稅收優(yōu)惠政策屬于財政收入的范疇，但由于這些特殊條款會使得政府收入減少，進而影響政府支出的規(guī)模，對收入分配造成影響。因此，政府有必要對稅收優(yōu)惠的目標(biāo)、受益對象和受益程度等信息予以公開披露。

信息披露的具體化和通俗性

應(yīng)當(dāng)承認，信息披露有自己的技術(shù)邊界，不能無限地微分下去，應(yīng)考慮公眾的實際需求，那些對社會公益的發(fā)展意義不大的預(yù)算信息，即使公開在技術(shù)上是可行的，也不必強行公開。因為這樣做意義不大，反倒容易使公眾陷于信息的汪洋之中“找不著北”，同時也會增加政府的行政成本。至于披露信息應(yīng)具體到何種程度，應(yīng)該引入法治程序。哪些信息應(yīng)該公開，哪些不必也不需公開，需經(jīng)法律程序予以確認。

預(yù)算公開具體化十分重要，信息越具體，信息量越大，透明程度也就越高，也就越能深層次地考察財政支出的合理與否。

預(yù)算賬本是枯燥的，其中的數(shù)字鉤稽關(guān)系更是復(fù)雜微妙，非專業(yè)人員很難弄清楚，這就有了預(yù)算信息的通俗性問題。顧名思義，就是讓大家“看得懂”，使立法機構(gòu)和公眾明了公共資金的來龍去脈，清楚資金由誰在使用，用在了什么地方，提供了哪些公共產(chǎn)品，使用效果如何等。市場經(jīng)濟國家的議員們并非都是預(yù)算管理的專家，但是，在其立法監(jiān)督機構(gòu)序列中，會有一些研究公共預(yù)算的智囊機構(gòu)參與其中，當(dāng)議員需要了解預(yù)算法案詳情的時候，可以隨時聘請專家進行系統(tǒng)咨詢和技術(shù)闡釋。

歷史經(jīng)驗表明，沒有預(yù)算的高度透明化和強有力的預(yù)算監(jiān)督，財政資金運行所蘊含的風(fēng)險就會浮現(xiàn)，秩序就會失控，巨大的損失、浪費就不可避免，形形色色的貪腐行為就得不到應(yīng)有的制止，甚至?xí)?dǎo)致社會道德和法制系統(tǒng)的整體性崩潰。財政憲政學(xué)說所提倡的人民主權(quán)思想和權(quán)力制衡理論，應(yīng)當(dāng)成為預(yù)算公開的基本理念并貫穿于財政監(jiān)督的始終。

（摘自《南風(fēng)窗》）